最高法院叫停川普行政命令

今天上午，美国最高法院否决了川普政府的上诉，支持联邦地区法院的一项判决。这意味着最高法院勒令川普政府向承包商支付被行政命令（Executive Order: 总统向联邦行政系统发出的指示，无需国会批准即可生效）冻结的对外援助款项。

川普上任不久，签发了一项行政命令，冻结了国会已经立法拨款的对外援助资金。此前我们曾提到，川普新政的特点是绕开国会，通过行政命令来治理国家。他曾通过行政命令授权由马斯克主持的政府效率部，大刀阔斧地摧毁联邦政府的对外援助部门，即美国国际开发署（U.S. Agency for International Development, USAID: 负责管理美国对外援助和发展援助的独立联邦机构）。川普及其支持者的政治目标很明确，就是撤销国际开发署。然而，国际开发署是国会立法设立的联邦政府部门，总统没有权力直接撤销或关闭该部门。总统能做的，只是削减其规模、裁撤人员。由于美国宪法赋予总统在对外事务上很大的权力，削减对外援助资金也得到了许多选民的支持，对美国国内事务的冲击也相对较小，因此裁撤国际开发署就成了川普新政要树立的一个典型。

总统与首席大法官的公开互动

就在昨天晚上，川普在国会发表讲话后退场时，与出席的几位最高法院大法官握手。最后一位是首席大法官约翰·罗伯茨。与罗伯茨握手后，川普又拍了拍他的肩膀，对他说：“Thank you again, Thank you again, Won't forget it.”（再次感谢你，再次感谢你，我不会忘记。）随后，罗伯茨首席大法官便转身离开，并未多言。去年以来，美国最高法院虽然并非每一个案件都站在川普一边，但确实做出过几项对川普很有利的判决，尤其是关于总统在行使职权时拥有几乎不受限制的行使豁免权（Executive Privilege: 总统及其高级行政官员在某些情况下可以拒绝向国会或法院提供信息或证词的权力）的判决，曾引起巨大争议。在昨天那种相当正式的场合，川普显然是在用他自己的方式和语言表达对罗伯茨首席大法官的感谢，同时他也有意给外界造成一种印象，即最高法院首席大法官是“我们自己人”。然而，仅仅十个小时后，罗伯茨首席大法官就做出了一项对川普的行政命令不利的判决。在这个判决中，罗伯茨首席大法官的意见得到了三名自由派大法官和一名川普任命的保守派大法官的支持，形成了法院的多数意见；另外四名保守派大法官则反对这个判决。我们究竟该如何看待这个判决呢？要理解这个判决，我们首先必须了解它是如何进入法院审理程序的。

行政命令与司法审核：权力制衡的核心

川普上任一个多月以来，已经发布了70多道行政命令。简单来说，行政命令就是总统向联邦行政系统发出的指示，指示他们要执行什么任务，实现什么目标。行政命令的特点是高效快捷，无需国会批准，总统签字即可生效。然而，行政命令可以绕开国会，却无法绕开法院。在美国的宪政（Constitutionalism: 一种政治理论和实践，强调政府权力受宪法限制，以保障公民权利和自由）制度中，联邦法院对总统及其属下的行政部门的行为拥有司法审核权（Judicial Review: 联邦法院审查立法和行政行为是否符合宪法的权力）。总统颁布行政命令后，如果有人或机构的利益受到损害，就可以向联邦法院提起诉讼。联邦法院会进行司法审核，审查行政命令中的某些做法或条款是否违反宪法，或者是否违反了国会通过的法律。如果违反宪法或国会立法，联邦法院就可以宣判行政命令中的违法部分无效，这就是司法审核权。发布行政命令治理国家是总统的权利，但行政命令的内容是否符合国会制定的法律、是否符合宪法，这并非由总统说了算，而是由联邦法院来裁定。这就是美国宪政中的权力制衡（Checks and Balances: 宪法规定政府不同分支之间相互制约的机制，以防止权力滥用），具体而言，就是法院的司法权制衡总统的行政权。

对外援助款项争议与诉讼乌龙

国际开发署的大部分项目通常外包给承包商来完成。川普上任后，发布了一项行政命令，要求联邦政府停止向承包商支付大约20亿美元的资金。然而，一些承包商已经按照与联邦政府的合同开工并完成了工作。在工作已经完成的情况下，川普上任后却下令不予支付款项。于是，这些承包商起诉了川普政府，要求联邦法院废除川普政府的这道行政命令，理由是它违反了宪法和行政程序法（Administrative Procedure Act: 规范美国联邦行政机构制定规则和裁决程序的法律）。这起诉讼以及其他许多类似的诉讼，涉及几个相当棘手的法律问题。例如，根据宪法，国会掌握美国政府的财权，那么国会立法拨款后，政府是否有权扣押这些拨款？国际开发署的资金都是国会拨款，川普的行政命令等同于扣押了国会的拨款，他到底有没有这种权利呢？再比如，美国有行政程序法，该法禁止总统武断任性地施政。具体而言，总统有权发布行政命令，但行政命令的内容不能武断任性；如果武断任性，就违反了行政程序法，法院就可以予以叫停或废除。由于法院审理需要时间，在等待审理期间，有些当事方可能会承受不可挽回的损失。打个比方，在这起案件中，一个国际开发署的承包商按合同干完了活，联邦政府却因为川普的行政命令拒绝按合同支付钱款。如果承包商收不到钱，资金链就可能断裂，还没等到法院判决就可能先破产。即便后来法院判承包商胜诉，公司都已破产，损失也已无法挽回。为了避免出现这种情况，法律中规定了临时禁止令（Temporary Restraining Order/Injunction: 法院在正式审理前，暂时叫停争议政策或行为的命令）。在这个案件中，联邦地区法院就下达了临时禁止令，要求川普政府支付被冻结的大约20亿美元资金。

然而，这个案件的诉讼过程可谓阴差阳错，充满了“乌龙”。原告和被告都犯了一些程序性的低级错误，至于是有意为之还是无意犯错，外界不得而知，各种猜测和说法都有。负责为川普政府辩护的是刚上任不久的联邦法务部（The Department of Justice, DOJ: 美国政府的法律部门，职能类似于中国的最高检察院，而非司法部）副检察长。这位副检察长是DOJ的新手，学历非常出色，拥有哈佛大学的法学博士学位和剑桥大学的哲学博士学位，今年一月底刚刚被川普任命。他刚上任就接手了这个案子，一些联邦法院诉讼专家批评他在应诉的程序方面犯了积极错误，最高法院判决书的反对意见也指出了这类错误。那么，这些低级错误是如何发生的呢？简单来说，这涉及到法院的管辖权（Jurisdiction: 法院审理特定类型案件或对特定地域拥有法律权力）。按照联邦法，这个案件的管辖权应归联邦索赔法院（The U.S. Court of Federal Claims: 专门审理针对美国政府金钱索赔的联邦法院），而不归联邦地区法院（The U.S. District Court: 联邦司法系统的初级审判法院）。但承包商原告的律师却选择在联邦地区法院起诉，这等于是“告错了法院”。联邦地区法院“将错就错”受理了这起案件，而联邦政府的副检察长也没有指出原告的错误，也没有要求地区法院将案件转到联邦索赔法院去审理。他也是“将错就错”，在错误的法院应诉，又在错误的法院上诉。罗伯茨首席大法官的判决继续“将错就错”，驳回了川普政府副检察长的上诉，要求地区法院执行判决，明确川普政府支付承包商欠款的条件和步骤等细节。这个判决当然是川普新政的一个挫折，但只能说是一个小小的挫折。最高法院的意见并不涉及这起诉讼真正有重大意义的法律问题，即前面讲的总统有没有权利扣押国会的拨款，以及行政程序法禁止总统武断任性的施政，但要任性到什么程度才算违反武断任性的法律标准等问题，这些暂时统统都没有涉及。虽然这个案子充满了乌龙，但我们仍然可以从中了解到美国宪政制度中权力制衡的一些基本道理。

宪政制度的复杂性与韧性

许多人将美国民主中的权力制衡理解为简单的机械原理或机械运动，认为其必须立竿见影，踩油门就要提速，踩刹车就要减速。然而，权力制衡的过程远比机械运动复杂，其程序也比电脑程序复杂得多。川普一上任，主要是依靠颁布行政命令来治理国家。在美国的制度中，针对行政命令的制衡工具主要是联邦法院的诉讼，这是一种制度安排。川普上任一个多月，发布了70多道行政命令，反对这些行政命令的各方提起了100多起诉讼。在中文世界，有人责怪国会不作为。当然，国会两院目前都是共和党多数，出于党派利益，不可能公开站出来反对川普的行政命令。但即使是民主党占了多数，反对川普的行政命令，国会也没有多少有效的工具可以迅速阻止他的行政命令。国会当然可以举行听证会，可以展开调查，但实际效用并不大。国会也可以弹劾总统，但迄今为止，在美国历史上弹劾总统还没有成功过。国会的权利在于立法，包括批准政府预算。如果国会反对总统的某个行政命令，一个有效的做法是拒绝为执行该行政命令拨款。执行部门没有拨款，行政命令就很难执行下去。这是国会的权利，但那个权利并不是随时随地都可以行使的。

从国际开发署这个案子也可以看出，宪政制度中的权力制衡作为一种人为的制度设计，是不完美的，充满了瑕疵，甚至阴差阳错。然而，由于言论自由和信息公开，这些瑕疵会暴露在阳光下，大家都可以评论，大家都可以看到。对于同一个案件，引用同样的法律，甚至还没有到正式审判的阶段，最高法院的九名大法官已经无法形成一致的意见。这在最高法院的判决中其实已司空见惯。有时候是保守派和自由派法官按派别站队，有时候是保守派法官站到自由派一边，也有的时候是有些自由派法官站到保守派一边。最高法院目前的九名大法官中，有三名是川普总统任命，首席大法官约翰·罗伯茨则是由小布什总统任命。由于九名大法官中保守派占绝对多数，如果川普第二次当选总统，共和党在参众两院也占多数，有些人就断言川普掌握了国会也掌握了最高法院，他的所有政策将会畅行无阻，甚至有人断言川普有条件搞独裁了，最高法院会给他打开绿灯。基于这种对最高法院的想象，一些人表示对美国的民主失去了信心。

然而，我们对美国民主的信心不是建立在法官是保守还是进步上面，也不是建立在哪个党派上面，更不是建立在哪个人上面，而是建立在这个国家249年的宪政传统上面。历史上，美国的宪政经历了无数大大小小的挫折，甚至可以说大大小小的挫败，可谓伤痕累累。但是，之所以没有脆断，之所以仍然坚韧，归根到底在于国民不受禁锢的人性，以及这种人性所承载的历史文化传统。这是任何总统、任何法院都无法改变，更无法摧毁的。宪政制度可以说是骨架，但国民和他们承载的历史文化传统才是让骨架有了生命力的血肉。美国最高法院肯定会做出一些我们喜欢的判决，也肯定会做出我们不喜欢的一些判决。但是，一个理性的人不会认为，因为最高法院做出了符合自己心意的判决就是宪政民主，做出了不符合我们心意的判决就不是宪政民主了。历史上，最高法院曾经判决公立学校驱逐华人学童是各个州的权利，并不违反美国宪法，那是1927年的判决，离现在还不到100年。坏的判决、错误的判决、没心没肺的判决，都是美国宪政的一部分，都是美国最高法院历史的一部分。宪政是有漏洞的，是有污点的，它是不完美的，这是我们理解美国宪政的一个出发点。但这并不说明独裁就比宪政优越，恰恰相反，它说明了宪政是一种更符合人性的制度安排。人有干好事的潜能，也有干坏事的倾向，这是正常人性。优越的制度会设立护栏，限制有权有势的人干坏事，限制他们干坏事的冲动，限制他们干坏事的倾向。宪政就是设立这样一道护栏。但是，护栏会生锈、会腐蚀、会被人破坏，它需要专业人士和普通人一起不断地维护、不断地修补。美国的宪政史就是这么一步一步走过来的。

最高法院判决以后，这个案子又回到了联邦地区法院，法官将会召集双方的律师来确定联邦政府支付欠款的日程。如果双方不能达成一致意见，有一方可能还会上诉到最高法院。在以前的节目中，我们引用过马克思·韦伯的话：政治是用钉子钻透硬木板的工作。与政治相关的诉讼也是这样，它需要耐心，也磨练耐心。