川普与司法权的冲突：宪法危机之辩

在上周的节目中，我们提到唐纳德·川普（Donald Trump）总统发布公告，启动了外国敌人法案（Foreign Enemy Act: 旨在绕开法院程序直接遣返有犯罪记录的非法移民），但这项举措被联邦法院叫停。随后，川普总统在社交媒体上发帖称，那位叫停的法官应当被弹劾（Impeachment: 国会通过特定程序罢免公职人员的行为）。第二天，美国最高法院首席大法官（Chief Justice: 美国最高法院的最高司法官员）约翰·罗伯茨（John Roberts）发布正式声明，维护司法独立性（Judicial Independence: 司法机构不受行政或立法干预的原则）。在声明中，首席大法官指出，200多年来确立的规范是，不同意法院决定的正确回应方式不是弹劾，正常的司法上诉程序正是为此而存在的。美国最高法院首席大法官公开发布声明反驳总统的说法，这在美国历史上并不常见。在此事件之前，已有不少媒体和评论员讨论美国面临宪法危机（Constitutional Crisis: 国家权力机构无法正常运作，宪法原则受到严重挑战的局面）。此事件发生后，更多媒体和评论员开始大谈宪法危机，有的甚至说美国已经处于宪法危机之中。那么，究竟什么是宪法危机？美国真的已经处于宪法危机当中了吗？

宪法危机的定义与权力制衡

在2016年川普第一次当选总统以前，这一代美国人很少听到“宪法危机”这种说法。上一代人则对理查德·尼克松（Richard Nixon）的水门事件（Watergate Scandal: 1970年代美国政治丑闻，导致尼克松总统辞职）并不陌生，虽然从水门事件到尼克松辞职，美国离宪法危机仍有距离，但毕竟那是二战以后美国离宪法危机最近的一次。过去八年，“宪法危机”又不时出现在一些媒体的评论和报道中，尤其是川普第二次当选总统以后，它成了媒体上的高频词。那么，什么是宪法危机呢？我们借用宪法学教授斯蒂芬·乌拉戴克（Stephen Vladeck）的定义。乌拉戴克教授在乔治城大学法学院教授宪法学，他曾解释说，美国制度的特点是权力制衡（Checks and Balances: 政府权力分立，各部门相互制约以防权力滥用）。立法、行政、司法三个权力分支各司其职：国会负责立法，总统负责行政（执行国会制定的法律），法院负责司法（解释法律、判决案件）。这三个权力分支中的任何一支如果丧失了自己的功能，美国宪政民主中的权力制衡就会失灵，从而出现宪法危机。乌拉戴克教授的这个定义抓住了美国制度的本质，且简明易懂。按照这个定义，如果国会、总统和法院仍然在行使自己的权利、发挥自己的职能，就说不上是宪法危机。

在美国不同的历史阶段，国会、总统和法院都曾经承受过来自其他权力分支的压力。在一个权力分支处于强势的时候，另外一个权力分支会出现承压的现象。在承压状态下，如果这个制度有足够的韧性、有足够的抗压强度，就不至于脆断。按照乌拉戴克教授的分析，美国历史上，尤其是在内战前后，曾经几度面临宪法危机，但是并没有真正陷入宪法危机的状态。

行政命令、司法审核与弹劾机制

在以前的节目中，我们曾讲解川普第二任的特点是靠发行政命令（Executive Order: 总统向联邦行政系统发出的指示，无需国会批准但受司法审核）和公告（Proclamation: 总统发布的正式声明，功能类似于行政命令）来治国。行政命令是总统向联邦行政系统发出的指示，指示他们要干什么、实现什么目标。行政命令不需要国会批准，但如果有人起诉，联邦法院可以进行司法审核（Judicial Review: 联邦法院审查行政命令或法律是否违反宪法和国会法律的权力），看行政命令中的一些做法是不是违反宪法和国会通过的法律。如果行政命令违反了宪法和国会通过的法律，联邦法院可以宣判行政命令中的违法部分无效。

国会也可以反对总统的行政命令，但可以用的工具并不多。当然，国会可以举行听证会，可以展开调查，但实际效用并不太大。国会也可以弹劾总统，但是到目前为止，在美国历史上还没有成功弹劾过总统。国会的权利主要是在立法，包括批准政府预算。如果国会反对总统的哪一个行政命令，一个有效的做法是拒绝为执行行政命令拨款。执行部门没有拨款，行政命令就很难执行下去。

川普总统启动外国敌人法案被法院叫停以后，他在媒体上攻击做出决定的法官，并威胁弹劾那位法官。但是，弹劾法官的权利并不在总统，而是在国会。虽然有个别的国会议员响应了川普的帖子要发起弹劾案，但外界大都把这种行为当成政治姿态。要成功弹劾法官，需要参议院三分之二多数通过，在法官没有犯罪的情况下，这是不可能的任务。在美国249年的历史上，只有15名联邦法院的法官曾经被弹劾过，其中只有8名被成功弹劾。国会不只是有弹劾法官的权利，也有弹劾总统的权利。在川普总统第一任期间，他就曾经被弹劾过两次。

首席大法官的声明与川普的回应

更引人关注的是美国最高法院首席大法官罗伯茨的书面声明。他那个声明的基本意向是保护基层法院法官，维护司法的独立性。这等于明确告诉川普总统，不同意法官的决定没有问题，但弹劾不是正确的做法，正确的做法是按司法程序上诉。罗伯茨首席大法官发布声明的当晚，川普总统接受福克斯新闻的采访。在采访中他说，首席大法官在声明中并没有提我的名字。川普说别人也说过要弹劾那位法官。他暗示罗伯茨首席大法官的声明并不是针对他的，而是针对其他那些呼吁弹劾法官的人。罗伯茨首席大法官的声明，等于为川普总统还有那些呼吁弹劾法官的人指明了方向：正确的做法是按照司法程序上诉，而不是弹劾。

事实上，川普政府也一直在上诉，有些诉讼会一直上诉到最高法院。最高法院的审理能力其实是相当有限的，每年只能听审87件左右的案件，不可能接受所有的上诉。川普上任两个月，行政命令被起诉的案件已经有100多起。一些案件在联邦上诉法院的判决就会是终审判决。不管是最高法院还是联邦上诉法院，终审判决以后需要行政当局来执行。如果行政当局明确拒绝执行，权力制衡就会失灵，至少是暂时失灵。如果出现那种情况，美国可能离宪法危机又走近了一步。

无视法院判决的代价

川普政府会不会走那一步呢？在福克斯新闻的采访中，当主持人问到川普总统他会不会无视法院的判决时，川普回答说不会，不能那么干。当然，法院判决以后，如果行政当局不愿执行，会有比跟法院正面对抗代价更小的做法，比如说拖延战术，请求法院延期执行判决，说行政当局需要时间准备，无法立即执行。但拖延战术的效果有限，毕竟拖过初一拖不过十五。更有效的战术是按照法院判决对行政命令做出修改，继续打擦边球，然后开始新一轮诉讼。在和平年代，直接跟法院正面对抗、公开拒绝执行法院判决，尤其是最高法院的判决，要付出很高的政治代价。如果川普政府选择那样做，代价不会只落到川普个人头上，而且会落到共和党头上，也会落到他的内阁成员头上。新总统上任仍然跟选民处于蜜月期，支持率比较高。如果川普总统选择跟法院对抗的话，现在可能会比以后要付出的政治代价更容易承受。但是，没有迹象表明他已经选择那样做。意识到面临危机会让人警醒。

美国真的陷入宪法危机了吗？

美国真的像有些人在媒体上说的那样，已经陷入宪法危机了吗？我们再次引用宪法学教授乌拉戴克的说法，答案是还没有。在上周的PBS访谈中，乌拉戴克教授打了个形象的比方，他说现在川普跟法院的关系就像一个六岁的小孩跟父母的关系一样，会不听话，试探父母的边界，会想方设法抗拒。乌拉戴克教授之所以举六岁小孩的例子，是因为他家里有个六岁的小孩。一个家庭不会因为小孩不听话、试探父母的容忍度就出现了家庭危机。美国是否已经陷入了宪法危机，是同样的道理。

这是不是说大家都可以高枕无忧，美国不会出现宪法危机呢？当然不是。任何国家都有可能出现宪法危机，只不过呢现在还没有到那种地步。到今天为止，没有迹象表明哪一方已经准备好计划跟法院的矛盾，计划到这么高的程度，要把事端推到宪法危机的地步。清醒的人会让自己清醒，但不会每天都去喊狼来了，更不会允许自己陷入无休止的焦虑当中。

出生公民权与第14修正案的争议

跟启动外国敌人法案一样，川普终止出生公民权（Birthright Citizenship: 根据出生地自动获得公民身份的权利）的行政命令也被法院叫停。叫停的理由是他明显违反宪法第14修正案（14th Amendment: 美国宪法修正案，其中包含出生公民权条款）和最高法院的判例。川普政府已经把这个案件上诉到了最高法院，外界已经开始争论最高法院会怎么判决。不少人担心最高法院会站在川普一边，终止出生公民权，因为最高法院现在是保守派法官占绝对多数。人们这种担心并非是空穴来风，但是最高法院在这个问题上完全支持川普的机会并不大。

按照宪法和最高法院以往的做法，这个案件将来会怎么判决呢？综合各方面的说法还有一些专家的意见，我的判断是这样的：将来最高法院在审理这个案子以后，很有可能是判决第14修正案出生公民权的权利并不是不能终止的，但是终止这项宪法权利的权利在国会，而不是在总统。换句话说，只有国会有权终止一项宪法权利，在这个案子当中，就是只有国会有权终止宪法第14修正案保护的出生公民权。如果是这样判决，球就踢到了国会那边。宪法修正案中的条款是可以废除的，这没有问题。1919年宪法增加了第18修正案，在全国禁止卖酒，就是所谓的禁酒令。因为不得人心，1933年宪法又增加了第21修正案，废除了第18修正案。所以宪法的修正案并不是不可以废除的，但是废除宪法修正案的权利不在总统，而是在国会。要废除宪法修正案或者为宪法修正案附加条件，必须通过国会，法院不可能允许总统通过行政命令就废除一项宪法权利，或者下一道行政命令就废除一项宪法修正案。如果最高法院那样判，才是真正的宪法危机。

可以预见的是，川普总统会继续通过制造舆论和打擦边球的方式向法院施压。这几周，川普和他的副总统万斯（J.D. Vance）都在抨击法院叫停行政命令的做法，说这是司法干预行政。这当然也是冲他的选民基本盘喊话，是一种典型的政治语言。万斯念过法学院，肯定学过司法审核权。联邦法院明确行使司法审核权已经有220多年的历史。万斯说干预也没有错，就是说司法干预行政这没有错，但他省略了核心的部分，就是依照宪法干预。这是美国联邦法院的一项宪法权利，总统的做法是不是违反宪法，是不是违反国会通过的法律，不是总统自己说了算，而是由法院说了算。行政是总统的权利，这没有问题，问题是行政必须符合宪法，也必须符合国会制定的法律，尤其是程序方面的法律，不能无法无天。几周前，川普曾经借用拿破仑的话说“拯救国家不会违法”。按照美国运转了200多年的制度，违不违法不是总统自己说了算，而是由法院说了算。

行政权扩张与法律制约

川普政府这两个月以来的做法显然是在扩张行政权力。美国历史上行政权扩张最厉害的时期是在小罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统执政期间，但他去世以后不久，国会就通过了行政程序法（Administrative Procedure Act: 限制行政当局权力，授权联邦法院废除武断随意政策的法律），限制行政当局的权力，授权联邦法院废除行政当局武断随意的政策和做法。行政是总统的权利，但行政权有道红线，就是不能武断随意。这已经是将近80年的法律，联邦法院也是依据这项法律审理判决过无数案子。这次针对川普行政命令的诉讼，很多都是跟涉嫌违反行政程序法武断随意的标准有关系。

川普签署行政命令，这是他作为总统的权利，他可以签发任何行政命令，这本身没有问题，都在他的权限范围内。但是他有没有行政命令中行使的那些权利呢？这要由法院说了算。比如说上面讲到的出生公民权，川普总统有没有权利废除第14修正案中的出生公民权呢？按照现行的法律，按照最高法院的判例，显然他没有。但他有没有权利签署一个废除出生公民权的行政命令呢？他当然有这种签署行政命令的权利。希望听众能够把这两种权利分开。他签署行政命令，向外界表明他似乎拥有他本来没有的权利，这当然是一种政治姿态，也可以说是一种政治营销，就是通过他的职务行为让他的支持者甚至反对者都相信他拥有在法律上没有的权利。

国内与外交：总统权力的不同制约

跟国内的事务相比，美国总统的权利在外交方面受到的法律限制比较少。这是川普有权放开手脚推行自己政策的地方，就是在外交领域。这也是很多评论家最担心的地方，担心他会改变二战以后形成的世界秩序和安全格局。从他上任两个月以来对欧盟的态度、对北约的态度，还有对乌克兰问题的态度来看，人们的担心并不是多余的。至少在下面四年，川普对国际政治格局的改变会远大于他对美国国内政治的改变。这并不完全取决于他的个人志向或者个人意志，而是取决于美国制度对总统权力的制衡。

美国民主的韧性与历史的启示

美国民主的历程并不总是和平的。美国参加过很多对外战争，还打过内战。到目前为止，美国在战争中伤亡最多的不是对外战争，不是一战二战，而是内战。在内战中有60多万美国人和一位总统付出了生命的代价。温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）在《英语国家史》当中还专门写过一笔，说后来写历史的人都说法国大革命有多么血腥、多么暴力，但是比起美国内战来，法国大革命可以说是小巫见大巫。但是内战并没有摧毁美国民主，并没有摧毁美国的宪政，而是让民主和宪政更加稳固了。战后增加的第10次修正案成了宪法权力的另一大支柱。川普第二次当选总统以后，中文世界有人说“民主的故事讲不下去了”。如果说民主的故事讲不下去了，160年前内战早就讲不下去了。那时候中国还是皇帝、太监、男人留辫子、女人裹小脚，历史的方向后来是朝哪个方向走的，现在回头看一看，看得清楚。

其实也不用看那么远，往回看五六十年，就是二十世纪的五十年代、六十年代，至少有两位美国总统不得不派兵到大学校园、到中学校园去维持秩序、平息骚乱，去执行美国最高法院的判决。美国南方的州长当时还在大学校园跟联邦执法人员对峙，内忧外患在当时都比现在要严重得多。上一代人还记得他们小时候还要演习防苏联发原子弹。当时美国总统约翰·F·肯尼迪（John F. Kennedy）被刺杀，民主党总统林登·B·约翰逊（Lyndon B. Johnson）因为国内政策和越战支持力低而放弃竞选连任，马丁·路德·金（Martin Luther King Jr.）被刺杀以后，黑人暴动把首都华盛顿烧得跟战场一样。把首都华盛顿烧得跟战场一样，这是当时约翰逊总统的法务部部长乘直升机视察华盛顿以后说的，他说从空中往下看，整个城市就跟战场一样。那时候中国正在搞文革，报纸都是连篇累牍地报道美国已经完蛋了，资本主义日薄西山，东风压倒西风。用现在的话说，就是“民主的故事讲不下去了”。但是后来的发展到了1970年代末，我们这代中国人最清楚到底是谁的故事讲不下去了。

上面说的都是美国民主、美国宪政走过的历程，有好时段也有坏时段，有岁月静好也有血与火。这是美国民主的活力所在。把美国民主讲成童话甚至神话，那不是美国民主的问题，而是这么讲的人的认知出了问题。美国从来就不是一个童话故事，也不是一个神话。美国是一个充满矛盾、充满机会的世俗宪政国家（Secular Constitutional State: 政治权力与宗教分离，并受宪法约束的国家）。这个制度运转了249年，国民主要是通过投票来参与，它的核心是权力制衡，但权力制衡的前提是权力斗争，没有斗争就谈不上制衡。

政治是成年人的游戏

说这些无非是想提醒人们，政治是成年人的游戏，是把成年人当成年人，不是把成年人当儿童。看政治也是成年观众的娱乐，不是儿童的娱乐。要看明白不一惊一乍，要有耐心，内心要坚强，要走出把民主当童话的那种心态，就是要心智成年（Coming of Age: 心智成熟，能够独立思考和面对现实的状态）。前几年看到几位国内朋友引用迪特里希·彭霍菲尔（Dietrich Bonhoeffer）的话。彭霍菲尔是位反纳粹的德国神学家，他被希特勒逮捕，在囚禁期间写了本书，后来出版叫《狱中书简》。最后他被判处死刑。这种独特的个人经历让他看到很多岁月静好的人看不到的东西。他特别强调人的成年，这是现代人理解现代世界的起点。知道民主有反复，有光明时刻，有黑暗时刻，以前是这样，现在还是这样。我们理解民主，尤其是理解美国的民主，必须先让自己成年，知道挫折甚至挫败是民主历程的一部分，过去要经历，现在也要经历，将来仍然会要经历。我们在以前的节目中曾经引用过联邦法院法官威廉·哈斯蒂（William Hastie）的话。他讲过类似的道理，他说民主是个过程，它不是静态的，而是常变常新。输掉它容易，但永远也不会赢一次就一劳永逸。它的本质在于永不止息的抗争。如果说民主能当故事讲的话，这才是美国民主的真实故事。