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area: "geopolitics"
category: geopolitics
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- G20
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- 宁德时代
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- 世界银行
date: '2025-11-26'
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- Donald Trump
- 李强
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speaker: FearNation 世界苦茶
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summary: 2025年末，美国总统特朗普宣布缺席G20峰会和COP30气候大会，引发国际社会对全球权力真空的广泛讨论。本文深入分析了美国“选择性收缩”的策略，以及中国在这些多边场合所扮演的新角色。中国以“全球南方的绿色军火库”姿态，提供技术和基础设施，展现出一种“工具理性”和“支撑型”的领导力。然而，这种领导力也面临身份悖论、国内经济结构制约以及国际舞台日益拥挤等多重挑战，预示着一个网状、交易化且充满矛盾的新全球秩序正在形成。
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title: 美国缺席下的全球治理：中国能否填补权力真空并输出新秩序？
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### 美国缺席：全球治理中的“空椅子”现象

大家好，欢迎来到本期的世界苦茶事实线节目。今天我们探讨的是美国突然缺席巴西的**COP30**（第三十届联合国气候变化大会：联合国气候变化框架公约缔约方会议）和南非的**G20**（二十国集团：由世界主要经济体组成的国际经济合作论坛）峰会，以及中国国内一直宣传中国开始填补美国留下的权力真空，开始输出秩序，这是否属实？

今天我们将带大家回到刚刚过去的2025年年末，去复盘两场可以说是改写了全球地缘政治版图的关键会议。这两场会议有一个共同的、极其显眼的特征，那就是房间里那把空的椅子。如果你关注国际新闻，可能已经注意到了2025年的年底，作为传统超级大国的美国，在两场最高级别的多边外交场合——南非约翰内斯堡的G20峰会和巴西贝伦的COP30气候大会上，实施了几乎是系统性的缺席。这不仅仅是外交礼仪上的冷落，这背后其实是一个巨大的权力真空正在形成。今天的第一部分，我们就来拆解一下这个真空是如何出现的，它到底意味着什么，以及这是否预示着未来的一种常态。

首先是G20峰会。这次峰会本身就具有里程碑意义，它是G20历史上第一次在非洲大陆举行，地点选在了南非的约翰内斯堡。原本这应该是一场聚焦全球南方崛起、讨论发展与平等的盛会。但就在会议开始前，一个震撼弹被抛了出来：刚刚重返白宫的特朗普总统公开宣布，美国将不派遣任何联邦政府官员参加本次G20峰会。这个决定的理由非常有意思，也非常具有特朗普特色。他给出的公开借口是南非政府正在迫害白人农场主，并在土地改革问题上对白人实行种族歧视。我们需要厘清一下背景，关于南非土地改革引发的争议，虽然在国际舆论场上确实存在，但南非政府和最高法院已经多次驳斥了所谓系统性迫害的说法，认为这是没有事实依据的指控。但在2025年的美国政治语境下，这已经不再是一个单纯的外交问题，而被特朗普团队包装成了一个国内文化战争的议题。通过抵制G20，他是在向美国的保守派选民，也就是他的**MAGA**（Make America Great Again: 特朗普支持者的口号，强调美国优先和保守主义价值观）基本盘喊话：“看，我拒绝与那些政治不正确的国家坐在一起。”

这就导致了一个极为罕见的外交场面：G20的原桌上，美国的位置是空的，连财长、国务卿这样的关键角色都没有出现。当时很多西方观察家非常悲观，他们认为没有美国，G20可能会瘫痪，甚至发不出一份联合声明。毕竟G20的运作机制是协商一致，少了一个核心玩家，游戏还怎么玩？但结果却出乎所有人的预料，约翰内斯堡峰会不仅没有崩盘，反而以前所未有的效率通过了**约翰内斯堡宣言**（Johannesburg Declaration: G20峰会通过的成果文件）。大家可以想象一下那个场景，在没有美国代表在场反复自争俱拙、设置红线的情况下，其他19个成员国加上非盟，反而更容易达成某种共识。这份宣言的内容非常硬核，它包括了著名的**Mission 300计划**（Mission 300 Plan: G20承诺到2030年让3亿非洲人接入电力的计划），也就是承诺到2030年让3亿非洲人接入电力。它还通过了一份关于关键矿产的框架协议，强调资源国应该在本地进行加工，而不是只出口原矿。甚至在最敏感的债务架构改革上，也取得了突破。换句话说，美国缺席了，但地球照样转，甚至转得更符合全球南方的节奏了。

紧接着G20之后，视线转向南美洲，巴西贝伦，亚马逊雨林的门户城市，COP30联合国气候大会紧锣密鼓地召开了。如果说G20的缺席是带有政治羞辱性质的抵制，那么COP30上的空椅子则更像是一种制度性的撤退。特朗普政府上台后，再次宣布美国退出**巴黎协定**（Paris Agreement: 旨在应对气候变化的国际法律文书）。这一次，做得比上一任期更绝，美国解散了国务院的气候办公室，取消了气候特使这个岗位。特朗普甚至在公开场合把COP30称为一场骗局。在贝伦的会场里，你会看到一个极具讽刺意味的画面：作为全球历史上最大的温室气体排放国，美国联邦政府的席位空空如也。但就在这个空席位的周围，却活跃着一支庞大的影子代表团。谁在里面？加利福尼亚州的州长来了，纽约市的市长来了，还有华盛顿州，甚至一些红州的清洁能源企业代表以及一部分国会议员。他们穿梭在各个分会场，试图向世界传递一个信号：虽然白宫不在了，但美国还在。但这无法掩盖一个事实，在正式的谈判桌上，美国联邦政府，那个曾经手握资金、技术和制裁大棒的超级玩家消失了。

### 权力真空的本质：规则制定权的转移

这就是我们看到的表象：两场顶流会议，两把空椅子。但这背后到底构成了什么类型的权力真空？这实际上是一场规则制定权的转移。我们以气候融资为例，在过去的气候谈判中，美国扮演的角色通常是主导性的施压者，他们会定下规则，告诉发展中国家你们该怎么做，同时在出资问题上设立严格的门槛和监管机制。但在COP30上，这个以美欧为主导、定义他人义务的模式被打破了。大家关注到一个新的名词了吗？**NCQG**（新的集体量化气候融资目标: 联合国气候谈判中关于气候资金的新目标），也就是新的集体量化气候融资目标。这原本是COP30上最难啃的骨头，按照以往的剧本，美国会在这里死守底线，绝不松口。但因为美国的缺席，谈判的动力学发生了根本变化。这次的规则变成了由巴西、欧盟，加上中国以及一系列中等强国博弈出来的折中方案。最终的方案是这样的：要求到2035年每年至少提供3000亿美元的公共资金，并力争撬动总额达到1.3万亿美元的气候融资。虽然文本里依然写着发达国家带头出钱，但因为没有美国在场内强硬的否决，巴西主导的巴库贝伦路线图得以推进。更有意思的是巴西提出的**Global Mutual决议**（Global Mutual Resolution: 巴西提出的带有集体互助色彩的决议，强调集体互助），Mutual这个词在葡萄牙语里是集体互助、大家一起干活的意思。这个概念本身就带有强烈的全球南方色彩。如果是美国在场，这种带有集体主义色彩、模糊了发达国家绝对主导权的提法，很可能会被扼杀在摇篮里。但现在它成了大会的正式决议。

所以我们看到的权力真空，并不是一个黑洞，而是一个充满了可能性的新空间。美国不在场，意味着它既不能主导议程，也失去了一票否决的能力。这给中国、巴西、欧盟留下了巨大的回旋余地。那么一个关键的问题来了，这种缺席是偶然的吗？未来几年我们会不会看到越来越多的空椅子？答案很可能是肯定的。但这不仅仅是因为特朗普个人的性格，而是源于美国国内政治结构的深刻变化。我们需要做一个推演，现在的美国正在经历一种选择性的全球收缩。凡是那些会触动美国国内文化战争神经，或者被保守派视为出让主权的多边领域，美国都会倾向于缺席。比如气候变化，在MAGA的叙事里，气候议程是激进左翼的阴谋，是限制美国能源产业的枷锁。所以只要是涉及到碳排放、气候赔偿的场合，美国联邦政府会持续地玩失踪。再比如发展援助和多边治理，像G20这次讨论的分配正义、种族平等，在美国国内政治语境下，很容易被解读为用美国纳税人的钱去补贴外国人，甚至是反白人叙事。为了迎合国内选民，华盛顿会选择在这些场合保持距离。

但这并不意味着美国彻底退出了全球舞台。这是一种非常精明的、经过计算的撤退。在那些涉及硬实力的领域，比如军事同盟、科技制裁、金融结算体系，你会发现美国不仅没有缺席，反而抓得更紧了。所以未来的全球治理格局，可能会出现一种非常分裂的景象。一边是气候、发展、减贫、人权这些软议题的会场，在这里你会经常看到美国的空椅子。这客观上为中国、欧盟以及新兴的中等强国提供了巨大的操作空间。这些国家将在没有美国干扰的情况下，尝试建立新的规则，比如我们刚才提到的关键矿产本地加工，或者新的债务处理框架。而另一边，在北约峰会、G7峰会，或者涉及半导体供应链、美元跨境支付系统的会议上，美国依然会是那个坐在主席位上，甚至把脚撬在桌子上的霸主。这种选择性缺席，其实比全面退出更具破坏力，但也更具迷惑性。它把全球治理切成了两半：一半是美国不在场的全球南方派对，另一半是美国强力控制的核心利益堡垒。对于世界其他国家来说，这既是机遇也是巨大的挑战。这就是美国留下的权力真空的真相，它不是空的，它是被重塑的。在这个真空里，谁走了进去？中国能填补这个位置吗？

### 中国的领导力：COP30上的“绿色军火库”

我们现在把镜头拉近，聚焦到巴西亚马逊雨林的门户城市贝伦，在COP30气候大会的现场，一场关于谁在领导世界的博弈，正在以一种非常独特的方式展开。如果说美国的缺席让会场感到了一丝冷清，那么中国代表团的出现，则带来了一种几乎无法忽视的物理压迫感。在贝伦的会场里，除了东道主巴西派出了庞大的3800人代表团之外，中国代表团的人数接近800人，是现场最庞大、也是最活跃的外交力量之一。但这不仅仅是人数的问题，在COP30上，中国展示出了一种全新的角色定位。过去在气候谈判桌上，中国往往被视为被施压者，是那个需要解释为什么排放这么多的被告。但在贝伦，中国摇身一变，成为了解决方案的提供者。有一个非常精准的比喻来形容这种状态，叫做“全球南方的绿色军火库”。

什么意思呢？就是说，当其他国家还在为减排承诺争得面红耳赤的时候，中国直接把武器摆在了桌面上。你想转型吗？你想搞绿色发展吗？我这里有全世界最便宜的光伏组件，有最成熟的电动车产业链，还有一整套的电网储能方案。这并不是空口白话，让我们看一组数据：在2024年，全球清洁技术制造投资接近6800亿美元，其中中国占据了绝对的大头。现在的局面是，全球超过80%的光伏制造环节，从硅料到组件，都掌握在中国手中。就连一直试图搞脱钩断链的欧盟，其进口的光伏组件中，竟然有约97%依然来自中国。在贝伦，这种产能外溢变成了一种极具杀伤力的外交资源。中国不再仅仅是派外交官去谈判，而是通过像比亚迪、宁德时代这样的企业，直接在巴西、在泰国、在匈牙利落地建厂。对于那些急需发展又必须减排的全球南方国家来说，这种带着工厂和技术来的伙伴，远比那些带着口号和指责来的教官要有吸引力的多。

所以，我们在COP30上，看到了一个非常微妙的气候三角核心。这个三角的一角是东道主巴西，它高举气候正义的大旗，强调保护森林和发展权。另一角是欧盟，虽然因为经济问题和美国的缺席显得有些孤立，但依然是减排雄心的主要推手。而中国则稳稳地占据了第三个角，扮演了一个枢纽的角色。在这个三角关系中，中国的策略非常灵活。一方面，中国全力支持巴西提出的巴库贝伦路线图，也就是要在2035年前把气候融资规模拉升到1.3万亿美元。另一方面，中国又在幕后与欧盟协调，接受了这个看似激进的融资目标，但前提是不能把中国列入强制出资国的名单。这就要说到今天分析的重点了，虽然中国在技术和产能上表现出了咄咄逼人的攻势，但在涉及到核心责任的分配时，中国立刻切换到了极为老练的防守姿态。我们在用户提供的分析中，把这种状态概括为一种“偏科的领导力”。

偏科在哪里？首先是在钱的问题上。COP30的核心争议之一，就是NCQG，也就是新的气候融资目标。发达国家，特别是欧盟，非常希望把中国拉进出资国的行列，让你承担和发达国家一样的强制义务。但中国死守**共同但有区别的责任原则**（Common But Differentiated Responsibilities: 国际气候谈判中，发达国家和发展中国家承担不同责任的原则），坚持自己依然是发展中国家。中国的逻辑是，我有钱，我也愿意出钱，但我只通过**南南合作基金**（South-South Cooperation Fund: 中国为发展中国家提供援助和支持的基金）这种双边渠道自愿出资，而绝不接受把你那个强制义务的帽子扣在我头上。这就导致了一个结果，虽然中国实际上在为很多发展中国家提供资金支持，但在联合国的正式账本上，中国依然不是那个最后的买单人。

其次是在减排的硬指标上。虽然中国带来了惊人的可再生能源装机量，但在淘汰化石燃料这个最敏感的字眼上，中国与沙特等资源国站在了一起，坚决抵制“Face and Art淘汰”这种激进的表述，只接受更温和的“加速转型”。为什么？因为中国国内的能源安全底线不允许。虽然绿电在疯涨，但煤炭依然是中国能源的压仓石。就在我们谈论绿色转型的同时，2024年中国新开工的燃煤电站规模依然庞大，地方政府和国企为了保供电、稳增长，依然在惯性地推动煤电投资。这种国内的结构性约束直接映射到了贝伦的谈判桌上，中国代表团的任务很明确：技术上可以领跑，但责任上绝不冒进。所以当我们复盘COP30时，会看到一个非常分裂的中国形象。对于那些渴望低成本绿色转型的小岛屿国家和非洲国家来说，中国是天使，是那个能让你用得起光伏板、开得起电动车的技术领袖。但对于那些急切希望看到全球排放封顶、希望大国承担更多赔偿责任的激进环保派来说，中国又像是一个拖延者，一个躲在发展中国家身份背后拒绝承担更多义务的巨人。这就是后美国时代气候博弈的真实图景。美国走了，留下的真空并没有被另一个霸权完全填满。中国走进了这个房间，但他没有坐在美国那把发号施令的主席椅上，而是搬了一把椅子坐在了工具间门口。他对所有人说：“制定规则的事你们先聊，但如果你想买工具干活来找我，我这里货最全最便宜。”这种只提供工具不输出规则的策略，在气候领域或许还能玩得赚，但是当场景切换到更加复杂的全球经济治理和地缘政治博弈中，比如我们接下来要聊的G20峰会，这种策略还能奏效吗？

### G20峰会上的中国：低调的务实操盘手

如果在贝伦的COP30上，中国扮演的是一个展示肌肉的技术领袖，那么在约翰内斯堡的G20峰会上，中国则换了一副面孔。在这里我们看到的是一个更加低调，但也更加精明的操盘手。我们依然要从那把空椅子说起。G20峰会前夕，特朗普的一条推文差点掀翻了桌子，他以南非政府迫害白人农场主为由，宣布美国将抵制本次峰会。但在这种极为尴尬的局面下，中国做了一个非常有意思的决定：中国并没有派出国家元首，而是派出了二号人物国务院总理李强。这看似是一种外交上的降级，但如果你仔细琢磨，会发现这其实是一部非常精妙的棋。在外界看来，这是一种去政治化的姿态。如果中国元首高调出席，而美国总统缺席，媒体一定会炒作这是中美争夺霸权的决斗场。但总理出席，传递的信号就变成了：“我们不是来吵架的，我们是来谈生意的，是来解决具体问题的。”

这就是我们在G20上看到的中国领导力的第一个特征：务实。没有了美国在场边指手画脚，约翰内斯堡峰会的议程发生了戏剧性的逆转。原本西方国家希望把乌克兰危机、对俄制裁作为会议的重头戏，但在美国缺席后，这些地缘政治的硬骨头迅速被边缘化了。取而代之的是什么呢？是分配正义。这四个字听起来很学术，但在此次峰会上，它有着非常具体的落地，那就是非洲的发展。会议甚至通过了一个叫“Mission Summit”的宏大计划，目标是在2030年前让三亿非洲人通上电。还有一个关于关键矿产的框架协议，核心思想是非洲不能只做挖矿的苦力，要把加工厂留在非洲，把利润留在非洲。你会发现，这些议程几乎完美契合了全球南方的诉求。而中国在其中扮演了什么角色呢？这里就要提到中国在G20上展现的独特手腕了，我们称之为“基建换共识”，或者叫“项目与议程的联动”。和欧美国家习惯于通过价值观声明来施加影响不同，中国带来的礼物非常实在。

大家可能知道，南非这几年最头疼的问题是什么？是停电。严重的电力短缺甚至影响了它的经济命脉。李强总理这次去不是空手去的，他带来了一整套解决方案。中国承诺帮助南非升级老化的输配电网络，提供光伏和储能设备。这不是虚无缥缈的承诺，是实打实的技术和设备。更有意思的是，为了安抚南非国内的政治焦虑，中国还开通了农产品出口的绿色通道，让南非的牛肉、柑橘能更快地卖到中国。这对南非总统拉玛福萨来说简直是雪中送炭，因为这直接惠及了他的票仓，甚至包括那些对政府不满的白人农场主。这就是一种典型的务实交易型领导力。中国在G20上的逻辑是：“我帮你解决最头疼的民生问题——停电，帮你搞定出口农产品。作为交换，你在G20的政治议程上支持我的主张，或者至少不站在我的对立面。”这种做法极其有效。正是因为有了这些具体的经济利益做铺垫，南非作为东道主，才有底气顶住美国的压力，推动通过了那份没有美国参与的约翰内斯堡宣言。

所以如果我们总结一下中国在G20上的表现，你会发现它和在COP30上完全不同。在气候大会上，中国是军火商，展示的是技术统治力。而在G20上，中国更像是一个幕后基石。中国没有像美国那样试图在G20里拥有绝对的否决权，也没有试图跳到台前去当唯一的带头大哥。相反，中国采取了一种支撑型领导力。什么叫支撑型？就是我站在南非身后，站在非盟身后，我出钱、出技术、出市场，让你们去前台唱主角，让你们去宣布全球南方的胜利。这种策略非常高明，它避免了直接刺激西方，也消解了其他发展中大国，比如印度、巴西的戒心。大家会觉得中国是来帮忙的，而不是来夺权的。但这同时也暴露出了中国领导力的一个局限性，或者说特点，那就是这种影响力高度依赖于功能性的交换。中国填补了美国留下的功能真空——谁来修电网？中国来。谁来买矿石？中国买。但中国并没有，似乎也无意去填补美国留下的霸权真空。中国没有试图建立一套排他性的新规则体系，而是通过编制一张巨大的基于利益的伙伴关系网，把大家拢在一起。

### 中国式领导力的深层困境与未来展望

说到这里，我们已经复盘了两场会议，从亚马逊雨林的技术博弈到约翰内斯堡的务实交易，一个清晰的中国式领导力图谱正在浮现。它既不是我们在西方教科书里看到的霸权稳定论，也不是简单的撒钱外交。这是一种在多极化碎片化的世界里，小心翼翼、步步为营的生存与扩张之道。但是这种模式真的能长久吗？当中国试图在这个拥挤的世界里更进一步时，它会撞上什么样的天花板？国内的经济结构，又给这种外交雄心套上了怎样的枷锁？

我们跟随大家穿越了巴西贝伦的雨林和南非约翰内斯堡的会议中心。我们看到了美国留下的空椅子，看到了中国在那里展示的光伏肌肉和务实交易。这就引出了一个终极问题：如果我们把这些碎片拼凑起来，中国正在构建的到底是一种什么样的国际领导力？它和我们在过去半个世纪习惯了的“美国治下的和平”本质区别在哪里？

首先我们要给这种领导力做一个定性。如果非要用一个词来概括，那就是**工具理性**（Tool Rationality: 侧重效率和手段的合理性，而非目的的合理性）。这听起来有点抽象，让我解释一下。过去当美国通过国际货币基金组织（IMF）或者世界银行（World Bank）输出领导力时，它往往输出的是一套规则：你要接受市场化改革，要接受某种治理标准，我才给你钱。但中国完全不同，中国输出的是工具。你在COP30需要减排吗？我给你光伏板。你在G20需要解决停电吗？我给你输电网。中国在过去十年，通过**一带一路**（One Belt One Road: 中国提出的跨国经济带和海上丝绸之路倡议）和各类金融机构，每年对外提供的发展融资规模已经超过了美国的官方援助。但关键在于，中国很少要求你改变国内的政治规则。我们把这种模式称为**功能性替代**（Functional Replacement: 指中国填补了美国在某些国际功能上的空缺）。简单说，中国填补了美国留下的功能真空，也就是谁来干活的问题。但中国并没有试图填补霸权真空，也就是谁来定规矩的问题。中国更像是在现有的国际体系这座老房子里，不断地打补丁、装新设备，而不是要把房子拆了重建一个。

这种领导力的第二个特征，是把一切都翻译成发展问题。这是一个非常高明的话语策略。在西方的话语体系里，气候问题是环保问题，债务问题是金融纪律问题。但在中国的叙事里，这些通通都是发展权问题。比如在G20上提到的Mission 300计划，要让三亿非洲人通电。中国的逻辑是，你不能为了环保就不让非洲人用电，得先通电再谈减排。这种叙事在全球南方有着巨大的共鸣。中国把自己塑造成了理解你们苦衷的伙伴，而不是高高在上的监工。这听起来是不是很完美？务实、高效、得人心。但是且慢，正如任何硬币都有两面，这种建立在实用主义基础上的领导力，正在撞上一层看不见但极其坚硬的天花板。这就是我们要讲的深层困境。

第一个困境我称之为**身份的悖论**（Identity Paradox: 指中国作为大国，但在国际规则中仍坚持发展中国家身份的矛盾）。这是一个非常尴尬的局面：你的实力已经坐在了核心VIP包厢里，但你口袋里的身份证上还写着外围成员。在气候谈判中，这表现得淋漓尽致。中国是全球第二大经济体、最大排放国，但在法理上，中国依然坚持自己是**非附件一缔约方**（Non-Annex I Parties: 联合国气候变化框架公约中，指发展中国家，不承担强制减排义务），也就是发展中国家，不承担强制出资义务。短时间内这能帮你省钱，但长期看这会带来巨大的道德压力。当小岛屿国家快被海水淹没时，他们看着依然在以发展中国家自居的中国，心态是复杂的。他们会开始公开质疑：你既然也是大国，为什么不承担准发达国家的责任？这种搭便车的嫌疑，正在削弱中国作为南方领袖的合法性。

第二个困境来自中国国内被安全锁死的经济结构。我们在外面谈只有中国能拯救地球，但在家里为了能源安全，中国依然不得不烧大量的煤。2023年煤炭占中国一次能源消费的近60%，2024年新开工的煤电规模依然惊人。这就导致了一个外交上的死结：中国很难做出那些让国际社会眼前一亮的让利举动，比如能不能承诺立刻停止新建煤电？能不能大规模减免非洲债务？很难。因为这会触动国内地方政府的财政底线，会影响国内的就业和保供。一个时刻担心自己能源不够用、担心被制裁的巨人，是很难全心全意去为世界提供公共产品的。

最后还有一个困境，那就是拥挤的舞台。美国走了并不代表舞台就空了。现在的世界不是中美二人转，而是一个碎片化的多极世界。我们在G20上看到了欧盟有自己的算盘，印度在推销自己的数字治理方案，巴西在主导气候议程。每一个议题上都有不同的小霸主。在这种环境下中国更像是一个超级节点，而不是唯一的中心。你的力量巨大，谁都绕不开你，但你也没法像冷战时期的超级大国那样，把整个体系按自己的意志随意拿捏。美国留下的那把空椅子确实有人，中国也确实坐了上去，但不是坐在主席台上发号施令，而是坐在了操作台前，忙着接线、修路、运货。这是一种偏科的支撑型的领导力，它很实用，很有力量，但它也充满了矛盾。它既承载了全球南方的期待，也背负着自身转型的重重枷锁。未来的世界，或许不会再有唯一的灯塔。我们将在很长一段时间里，目睹这种网状的、充满交易色彩的、甚至有些混乱的新秩序，在博弈中艰难生长。