--- area: "geopolitics" category: geopolitics companies_orgs: - 麻省理工学院 - 哈佛大学 - 中山大学 date: '2023-08-20' draft: true guest: '' insight: '' layout: post.njk media_books: - 《公家机关如何侵蚀道德能力：基层公务员的道德困境》 - 《台湾的基层公务员是如何制造低收入户的》 people: - Max Weber project: [] series: '' source: https://www.youtube.com/watch?v=zfMtgTNM9Ds speaker: 壽司坦丁 Sociostanding status: evergreen summary: 本文深入探讨了基层公务员在公家机关中面临的道德困境，以及这种困境如何侵蚀其道德能力。文章引用麻省理工学院学者伯纳多·扎卡的研究，指出公家机关因资源匮乏和目标矛盾，导致公务员产生认知失调，进而形成冷漠、过度关怀或敌意执法等病态道德倾向。同时，结合台湾的贫穷治理案例，揭示了裁量权在“假性脱游”和“制造低收入户”中的实际影响，强调了制度设计对基层公务员行为模式的关键作用。 tags: - canada - challenge - cognitive - ethics - governance title: 基层公务员的道德困境：公家机关如何侵蚀道德能力？ --- 这里是寿司坦丁，在这里，你可以用最轻松的方式接受国际上最有趣的社会科学研究。当麻省理工学院的政治学者**伯纳多·扎卡**（Bernardo Zacka: 麻省理工学院政治学者，研究官僚体制和公共服务）在离开他进行了八个月的田野调查时，他的脑袋里不断盘旋着一个问题：基层公务员是不是一种有毒的职业？为什么大部分的基层公务员都会呈现出某种病态的道德倾向？ 当时的扎卡还不是麻省理工学院的副教授，他还是哈佛政府系的一个博士生。扎卡将他的博士论文全都用来分析这个非常有趣的问题。2015年，扎卡凭借这篇论文拿到他的博士学位。两年后，他把博士论文改写成专书，在学界引起广泛的回响。扎卡最后给出的答案是，他认为基层公务员确实是一种有毒的职业，理由是他认为公家机关是一种会侵蚀道德能力的职场环境。 不要误会扎卡想说的并不是那些本身就不认真工作、贪腐滥权的公务员。大部分的基层公务员其实只想把自己的工作做好，甚至有不少人是燃烧自己的热情在默默牺牲奉献。但这正是扎卡的研究引起关注的地方，因为扎卡所谓的“病态的道德倾向”就是发生在那些善良认真的公务员身上。 扎卡发现一个很矛盾的现象：当一个基层公务员越是认真投入到他的工作中，这个公务员所面临的**认知失调**（Cognitive Dissonance: 当一个人同时持有两种冲突或矛盾的认知时，会产生心理不适，并试图通过改变其中一种认知来缓解）就会越严重。这个时候，有的公务员会身心耗竭选择离职，但更多的公务员会麻痹自己一部分的道德感知能力，然后逐渐养成某种偏狭的道德倾向，也就是扎卡所谓的“病态的道德倾向”。 ### 街头官僚理论与裁量权 在社会科学中，基层公务员是一个很热门的研究主题，这股热潮主要是从上个世纪70年代开始的。点燃这股研究热潮的人是美国的政治学者**迈克尔·利普斯基**（Michael Lipsky: 美国政治学者，提出了“街头官僚”理论）。利普斯基在1970年代提出一个全新的理论典范，这让他从此财富自由，并登上大师级学者的殿堂。 利普斯基厉害的地方在于，他让我们看见这些位于官僚体制底层的小员工，其实才是影响民主法治的主角。利普斯基把老师、警察、法官、社工、书记官、社会行政这一大堆位于官僚体制底层，负责执行法律和政策，而且需要和民众发生大量互动的公务员，称为**街头官僚**（Street-Level Bureaucracy / Street-Level Bureaucrats: 指位于官僚体制底层，负责执行法律和政策，并与民众大量互动的公务员）。台湾学界经常翻译成基层官僚。 利普斯基说，我们对国家运作的想象和期待经常是错误的。在民主国家中，我们经常会以为法律或政策这些国家赖以运作的原则是由官僚体制的最高层，也就是国会、总统这些政治精英制定的。利普斯基说，这大错特错。事实上，法律和政策是由政府科层体制的最底层，也就是基层官僚决定的。 利普斯基的意思是，法律是不可能穷尽，也不可能完全量化人类极其复杂的社会生活世界的。所以，法律如果要被执行，就肯定得仰赖执法的人依照现场复杂的情况去诠释法律。另外，公务员的人力注定永远都是短缺的，这也代表公务员势必得选择性执法。这种基层公务员拥有“怎么执法”、“对谁执法”或是“把资源分配给谁”的弹性决策空间，被利普斯基称为**裁量权**（Discretion: 基层公务员在执法和资源分配上拥有的弹性决策空间）。台湾通常翻译成裁量权。 举个例子，中山大学的学者**林传凯**，他的研究专长是台湾的白色恐怖历史。他在担任模拟宪法法庭的鉴定人的时候就提到，90年代晚期台湾开始推动白色恐怖补偿。他发现补偿标准超混乱的。比如说同样有参加地下党的人，有些人获得补偿，有的人就没有。根据他的观察，这些家属能不能获得补偿，很多时候按法律的书面规定其实没有关系，纯粹是刚好遇到某个委员，或刚好那个场次的委员用什么方式去诠释他们的案子。也就是说，白色恐怖的受害家属能不能拿到补偿，很大程度上是由基层官僚的自主裁量决定的。 另外，美国警察长期有**种族归纳**（Racial Profiling: 基于种族对特定群体进行拦截、检查或执法的歧视性行为），也就是看种族执法的坏毛病，这也是典型的裁量权。美国警察对黑人拦检和暴力执法的几率都特别高，这并不是美国有哪一条法律规定警察得这样做，纯粹是基层员警诠释法令、选择性执法的行为。不过，这也代表基层公务员的裁量很容易受到社会中的各种偏见影响。种族归纳就是种族主义的歧视渗透进公务员的裁量里。 过去半个世纪，越来越多研究开始关注这个问题：基层公务员的裁量权会受到哪些东西影响？会怎么影响法律政策的实际样貌？接下来我想透过两个台湾的很有趣的研究，跟大家聊聊这些问题。最后我会再回到扎卡的研究。 ### 台湾贫穷治理案例一：假性脱游 台湾的社会学者**黄克先**两年前发表了一篇关于游民治理的研究，他发现台湾的游民社工常被要求做一件很奇怪的事情。黄克先的田野调查是台北市一座游民聚集的公园，为了和游民混熟，他在田野初期的第一个月每天都去这个公园待九个小时以上，之后的一年他每个礼拜平均会去两三次，每次平均四小时。寒流或台风天的时候，黄克先也会去这个公园夜宿，慢慢地他开始进入游民的生活世界。 黄克先在完成一年的田野之后，又跟着台北市社会局的游民社工做了三个月的外展服务。黄克先认为，透过这种两方取证的民族志，他才能深入理解游民和国家互动的情况。黄克先发现游民社工经常被要求做一件很奇怪的事情，他称为**假性脱游**（Pseudo-De-Homelessness: 指并非真正帮助游民脱离街头生活，而是通过各种手段使其在特定时间或地点“消失”，以满足上级或民众需求的行为）。 根据台北市政府社会局今年的《街友工作暨生活重建方案》，政府的工作是帮助游民返回就业市场，帮助街友自食其力维持生计，以及帮助街友脱离街头生活，也就是所谓的“脱游”。但一线的游民社工会发现，名义上代表上级长官和民众经常要他们做的并不是帮助无家者脱游，而是假性脱游。有个社工跟黄克先说，他的长官最爱给他们下的命令是：“不管你用什么方法，你把他给我弄不见就对了。”这个社工说，长官对外都说得好听，说我们的目标是脱游安置，但他上任了一两年也没看到安置床位有增加。 这个时候，基层的游民社工就有两个彼此矛盾的工作目标：一方面，法令政策规定社工要以协助无家者脱游为己任；另一方面，议员、长官、民众说，你们的任务就是把游民弄走就好，弄去哪里？随便，有没有脱游也没差，反正不要在我的社区或我的选区就好。 黄克先发现假性脱游才是大部分游民社工的主要工作内容。为了达到这个目的，基层社工得想办法让游民变得可受控制，他们得让游民在需要被消失的时候愿意合作消失。要怎么做到这件事情呢？基层社工的做法是用他们对资源分配的裁量权来收编游民。基层社工拥有分配金钱资源或社福咨询的裁量权。你嘴馋想吃泡面，你想借政府的电脑上网，你需要500块买鞋子，你想知道怎样可以申请救助金？可以，但我需要你帮我在游民之间传达讯息，帮我找人、帮我组织人力的时候，你要愿意配合。这是为什么黄克先发现游民很常叫社工“老大”的缘故。 黄克先的研究让我们看到，基层公务员经常被困在彼此矛盾的工作目标之间。扎卡也提到，基层公务员之所以很常被卡在互相矛盾的指令之间，一个很大的原因是最高层的政治精英，不管是行政官员还是立法委员，为了不得罪选民，为了尽量讨好选民，会把彼此不相容的政策目标都塞进政策里面，最后这些矛盾就会留给最底层的公务员去解决。 ### 台湾贫穷治理案例二：制造低收入户 另一个例子也和贫穷有关。**洪博轩**是荷兰阿姆斯特丹大学的博士候选人，他的硕士论文非常杰出，研究的是台湾的基层公务员是怎么制造低收入户的。这篇论文也在2015年改写出书。 低收入户是台湾法定的贫穷人口。过去20年来，低收入户大约占全台湾的1%到1.5%左右。2022年，全台湾登记在册的低收入户大概是29万人。如果台湾的贫穷人口真的只有1%点多，那台湾即使自称“蓝星乌托邦资本家的地域”，我想也没有人敢说什么，但这显然不是一个可靠的数据。我们亚洲的邻居日本和韩国贫穷率历年都在15%左右，即使是世界上最富裕、财富分配最平均的北欧国家，也都还有8%左右的贫穷率。 这是因为台湾定义贫穷的方式太严苛了吗？台湾的贫穷线或贫穷门槛乍看之下并没有设定的特别严苛。台湾目前设定的贫穷线，也就是所谓的最低生活费，是可支配所得中位数的60%，其实比OECD使用的可支配所得中位数的50%还要宽松一点点。目前台北市的贫穷线是19000元，而台南、高雄和其他非六都的县市，贫穷线都是14000多。只要人均家户所得低于各县市的贫穷线，就可以申请低收入户。 但洪博轩告诉我们，实际上并非如此。最大的问题并不是出在国家定义贫穷的方式，而是出在国家计算收入的方式。台湾使用一种有点像是把人民当贼来防的制度，也就是《社会救助法》里面的**拟制收入制度**（Imputed Income: 法律规定，对有工作能力但无工作或无法提供薪资证明者，按法定最低工资或平均薪资计算的虚拟收入）。这项条文规定，有工作能力但没有工作的人，要直接设定这个人的收入就是法定最低工资，这一点其实已经有很多不合理的地方。 其次，如果你有工作，但是你提不出薪资证明，那政府就会把你的所得用比最低工资还要高很多的平均薪资来计算。但是越是边缘底层的人群就越容易从事没有正式薪资证明的工作。比如说洪博轩的研究里面有一个帮人家务农打工的阿嬷，这种乡下地方的临时工，雇主为了逃避《劳基法》的规定，几乎不可能开薪资条这种会被抓住把柄的东西。洪博轩的田野调查是2009年做的，当时台湾的最低工资是17280元，这位阿嬷拿不出薪资证明，按照法条得用初任人员平均经常性薪资计算，当时是24000多元。但这位阿嬷每个月其实只帮家里多赚几千块的零花钱。这种拟制收入的规定，让这个阿嬷没办法申请低收入户，而这个有问题的制度从洪博轩研究发表到现在，过去十几年却依然没有改变。 洪博轩的研究告诉我们，一个人能不能够申请通过低收入户，跟他的贫穷程度经常没有什么关联，那跟什么比较有关系呢？跟这个人有没有“解套的知识”，或者跟他遇到的公务员愿不愿意提供他“解套的资讯”比较有关。所谓的解套资讯有很多种，比如说把谁纳入资产调查的计算，本身就是一个很复杂的数字游戏。透过把某些家庭成员迁出户口，或透过主张所谓的“528条款”，都可以让一个本来不会通过的案子变成通过。另外，民众也很常不知道，透过提出某些佐证资料，比如就业媒合证明，就可以让没有工作的家庭成员的拟制收入大幅降低。 洪博轩的研究当中，有一位公务员的话很能体现“制造低收入户”的逻辑。这位救助科的承办人说：“我才不会管对方是不是真的贫穷，我要管的是对方是不是法律上的低收入户。”这也代表台湾民众想要通过低收入户审查，其实是非常仰赖基层公务员的自主裁量的。比如说有一位承办人告诉洪博轩，他从一个民众走进办公室的那一刻，他就已经知道这个人能不能够通过审查了。这位承办人当然不会通灵，他的意思是有些民众的态度一看就很差，而基层公务员碰到这些态度差的民众，就不会跟他们说那些可以帮助他们从不通过变通过的解套资讯。讲白一点就是“看人下菜碟”。 不过跟游民社工有点相似，其实最影响低收入户承办人的还是来自官僚体制内的压力，也就是中央和地方的审计单位。洪博轩让我们看到审计单位抓这些基层的低收审查员的方式其实蛮没有道理的。虽然基层公务员面对民众的时候是拥有裁量权的公共资源的守门人，但是对内，他们却通常是官僚体制的最底层，最没权力的一群人。低收审查员就是这样，他们的权限很低，没办法进入政府的很多资讯系统。所以低收审查员必须想尽办法叫民众去这个单位那个部门调资料、印资料。 而台湾的各级审计单位属于“一条鞭”，隶属中央的监察院。所以审计人员可以进出各种政府的资讯系统，他们可以坐在办公室里面透过系统资讯的交叉比对，轻松地找出基层公务员“摆烂”的地方。洪博轩提到，这样的体制设计，让基层的低收审查员养成一种对民众怀抱敌意的倾向。他们经常预设民众是潜在的榨取政府福利的嫌疑犯，但这种比喻其实很大一部分是制度造成的，因为这些基层公务员很害怕被审计单位抓到犯错的地方。 洪博轩质疑这样的体制的意义是什么呢？这些资讯明明政府都有，但你不开给基层，然后让基层公务员和民众之间搞得像是谍对谍，而且还要花一堆时间金钱去列印、调阅这些资料。最后你再给官僚体系里面的另一群人所有的资讯权限，让他们去扮演猫捉老鼠的角色。这很像有的治安工程师会开玩笑说，他们为了可以不断地“debug”，所以每天也必须写一些“bug”进去系统里面。所以洪博轩在他的论文中用“相怨”这两个字来形容这整个体制。 ### 认知失调与病态道德倾向的形成 最后回到扎卡的研究。扎卡的田野调查是美国东北的一座都市扶贫中心。他在进行田野调查之前一直很不能理解，为什么很多基层公务员看起来都很冷淡，用很机械、很非人类的方式在跟民众互动。但在他到职的第一天，才经过几个小时的忙碌，他就发现自己的言行开始出现自己以往最讨厌的那种冷漠官腔的说辞。不但如此，他发现自己的脑袋里还开始出现一些想法，安慰自己说这样做是“OK”的。扎卡说，他被自己的这些心理变化整个吓歪。 一个世纪之前，当代社会学的奠基者之一**马克斯·韦伯**（Max Weber: 德国社会学家，官僚体制理论的奠基者之一）说，公务员之所以冷漠，是因为官僚体制是一种有理性支配的组织类型，身处其中的人都会丧失独立思考的能力，变成机械化的一个个小齿轮。扎卡不同意这种说法，他说公务员之所以会变冷漠，并不是因为职场环境太过理性，刚好相反，是因为有太高强度的情绪和道德压力，冷漠是让公务员逃避这些压力的一种心理上的保护机制。 现有的一些研究告诉我们，基层公务员离职的主要原因几乎都是身心耗竭，也就是没办法再承受工作中遭遇的情绪和心理压力。根据扎卡的观察，基层公务员长期压力和痛苦的主要原因是高强度的认知失调。认知失调是一种心理机制，当一个人的脑中有两种冲突矛盾的认知时，就像程式出现“bug”一样，会让人感到无法忍受的痛苦。这个人一定会想办法“debug”，也就是让冲突的认知变协调。 不过，学者也发现，并不是所有的认知失调都会引发强烈的痛苦，只有那些损害到自我形象的认知失调，引发的不适感才会特别剧烈。假设我今天是一个怀抱助人热情进入公部门的社工，结果我发现我整天都在驱赶游民，这种认知失调就很可能会让我感到很痛苦，因为这威胁到我的自我形象了，我会怀疑自己是不是一个坏社工。为了让认知变协调，我得改变自己的其中一个认知。我要么像黄克先观察的有些游民社工拒绝执行长官的命令，坚持做自己觉得对的事情；要么我得改变自己对社工的想法，我可能会把“社工是一份助人专业”这个认知替换成“社工只是一份混饭吃的工作”。但如果我说服不了自己，这份痛苦就会不断累积，最后导致身心耗竭。 扎卡认为，公务机关的两个内在特征——永远供不应求的资源以及彼此矛盾不相容、无法兼顾的工作目标，让公务机关注定是一个会让人陷入高强度认知失调的职场环境。如果有一个基层公务员，把效率、服务品质、**KPI**（Key Performance Indicator: 关键绩效指标，衡量工作表现的量化标准）、恪守法律这些目标全都放进自己对工作的认知当中，他肯定每天都会面临强烈的认知失调。因为在永恒匮乏的资源下，这些目标是不可能兼顾的。他每天都会觉得自己不够努力，自己是个不适任的公务员。 所以扎卡发现，为了避免认知失调，公务员势必会做一件事情：窄化自己对工作的认知。你必须说服自己，我的工作就是执行长官的命令，我的工作就是尽可能地帮我的机关单位处理掉很多的案子，这样我就是一个好公务员了。至于关怀个案的细微差别，关心每个民众的情绪感受，那不是我该做的。公务员必须这样说服自己，否则他们很快就会因为认知失调而身心耗竭。所以很多公务员之所以变成很冷漠、不涉入情感交流的效率机器，是因为这是最简单的一种让自己避免陷入严重认知失调的方法。这就是扎卡所谓的“病态的道德倾向”。 ### 扎卡的解决方案：保持道德多样性 扎卡认为，常见的病态的道德倾向有三种，除了冷漠之外，还有关怀和执法。关怀指的是同情心泛滥，花费大量时间精力在单一个案上的倾向。这种倾向之所以也是病态的，是因为这会让公务员耗费不成比例的工作时间在单一个案上，进而损害其他民众和其他同事的权益。执法则是另一种极端，指的是用敌意的眼光，把民众视为是一群愚蠢且需要提防的对手。我们在洪博轩的研究中，看见不少低收审查员会以嘲弄申请民众为乐，似乎就陷入这种“执法”的道德倾向中。 扎卡并不是要批评基层公务员有病，他想说的是，没错，这些过于偏狭的道德倾向是不好的。但公务员之所以很容易陷入这些病态的道德倾向，是因为他们身处在基层官僚的困境之中。任何人在这种困境中都会为了避免陷入高强度的认知失调，而掉入另一个陷阱，也就是狭窄化的道德倾向。 扎卡说，我们很难要求个别的基层公务员不要陷入这种狭窄化的道德倾向。但他认为，有一个做法能够让基层官僚的毒性不要那么强，那就是单位组织的管理者要尽量保持单位当中的道德倾向多样化。他的意思是，你最好尽量让你的科室或局处同时有冷漠者、有关怀者，也有执法者。这是因为对基层公务员来说，同事是非常重要的行为准则的来源。只要道德倾向多样化，那这些各有优缺点的道德倾向就能在组织的层面达到互补和相互制衡的状态。如果一个局处只有同一种道德倾向，那情况就会比较不妙。洪博轩田野调查的那个社会处的救助科，看起来就是一个被执法者占据的组织。 扎卡的这本书也会有中文版。根据扎卡在邮件中提供给我的资讯，版权是签给中国社会科学院的社会科学文献出版社，最快这个月就可能面世。但当然就是简体中文，翻译品质也很难讲。扎卡在信件中也很客气地分享，他说他的第二个孩子上个月刚出生，这让他现在忙得快疯掉了。期待这位杰出的学者未来能生产出更多有趣的研究。这里是寿司坦丁，我会在这里制作更多高CP值的科学回转寿司。