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area: "geopolitics"
category: geopolitics
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- 全国人大常委会
- 发改委
- 彭博社
- 环球时报
date: '2023-02-08'
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- 《美国政治科学评论》
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- MRNA疫苗
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summary: 本文深入探讨了中国清零政策在地方层面的变形及其灾难性后果，揭示了地方官员的升迁机制在其中扮演的关键角色。文章指出，尽管中央政府多次呼吁放松管控，地方官员为追求政治晋升，仍倾向于过度执行严格的清零措施，导致一系列人道悲剧。同时，文章也分析了中国在疫情准备上的不足，以及社会运动在推动政策转变中的作用，并呼吁铭记为自由付出代价的抗争者。
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- financial
- governance
- policy
- social
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title: 中国官员升迁机制如何塑造清零政策的灾难性后果
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### 引言：清零政策的预测与现实

在这里，你可以用最轻松的方式接收国际上最有趣的社会科学研究发现。去年8月3日，美国众议院的**USCC**（美国国会美中经济与安全审查委员会: 美国国会下属的一个委员会，负责就美中贸易和经济关系向国会提供建议）举行了一场听证会，其中一个主题就是中国的清零政策，有三位学者、专家受邀听证。当这三个人被问到中国什么时候会放弃清零的时候，他们都做出了差不多的预测：最快最快，要么等**二十大**（中国共产党第二十次全国代表大会: 中国共产党每五年举行一次的全国代表大会，决定党和国家的重要政策和领导人选）结束，要么等**两会**（全国人民代表大会和中国人民政治协商会议: 中国每年召开的两个重要政治会议，审议政府工作报告和国家政策）结束。他们的逻辑是等习近平的“弱者联盟”就位，他就不需要再为了党内的杂音焦虑，那时候他应该就会开始提出替代清零的政策。虽然后来一场**白纸运动**（中国公民反对清零政策的抗议活动: 2022年中国中国多地爆发的、以举白纸为象征的抗议活动，反对严苛的清零政策）让大家都跌破眼镜，但这三位专家的预测似乎还蛮准的。二十大在10月底结束，11月初**20条**（关于进一步优化新冠肺炎疫情防控措施科学精准做好防控工作的通知: 中国国务院联防联控机制于2022年11月发布，旨在优化和放松部分新冠疫情防控措施）就出炉了。这道政令放宽各项防控规定，而且暗示地方政府快要解封了，例如要求**ICU病床**（重症监护病房病床: 用于收治危重病人的医疗设施）不够的，赶快去弄。看起来如果没有发生白纸革命，三位专家的预测好像会成真。在二十大之后，中共中央看起来好像真的要阶段性地放弃清零了。

但是这三位专家的预测，其实你也可以说非常不准，为什么呢？因为20条发布之后，中国各地并没有出现明显的防控缓解局势，各种荒谬的防控悲剧依然持续发生，引发的抗争规模越来越大。这三位专家的预测都忽略了一件事情：从中央给出书面政策到地方政府诠释政策，再到基层官僚真正落实，这个层层下降的过程当中，政策经常会发生幅度很大的变形。这个变形的过程，在几乎所有的国家都会发生，但是在中国变形的幅度特别巨大，为什么呢？

### 政策变形：中央指令与地方执行的落差

首先，中国各省的发展程度落差超大。就像学者说的，中国更像是一个从第一世界到第三世界都有的小国家拼凑起来的国家，所以地方政府执行同一个政策的能力，尤其是财政能力差很大。其次就是中国地方政府执政的诱因结构，跟大部分民主政体的地方官员非常不同。这些问题在过去20年当中，在中国政治研究中是很热门的研究主题，大家都很好奇政策在中国是怎样变形的，中国地方官员最在乎什么事情？我想借助现有的研究成果，强调一件事情：在看待过去三年的清零灾难的时候，只看到习近平或中共中央是不够的，因为那没办法解释很多矛盾的现象。

早在疫情初期，2020年2月17日，中国国务院联防联控机制就开始呼吁各地政府为了最小化经济冲击，地方必须开始分区分层管理。一个月后，中国最高的法律解释机关、全国人大常委会发布法律解释，严厉警告基层官员，根据传染病防治法，只有县级以上地方政府才有权力针对以“乙类甲管”新冠批准疫情相关的防控，同时强调“一律劝返、锁死家门、一刀切”的防控是违法的。这份解释也强调，凡是没有提供居民生活保障的防控，都是侵害公民合法权益的违法行为，必须依法承担法律责任。一直到2022年，发改委和国务院还在不断发布大同小异的东西。同样的事情，过了两三年，还在三令五申，代表什么？你怎么讲，下面的人都不理你。以锁死家门这件事情来说，从疫情开始以来，这个行为在各地就没有停止过，一直到最后白纸革命的爆发点，都是一场跟锁死住宅有关的非常悲剧。

那么问题就来了，中国的地方首长在过去三年，为什么可以一直不理中央？难道“国分”里的预言提前发生，中国要分裂成好几个国家了吗？当然不是，我们需要看到对中国地方政府的首长来说，他们眼中的游戏规则长什么样子，他们最在乎什么事情，他们施政的方向最受什么东西影响。

### 中国地方官员的升迁机制

在中国，地方政府面对的升迁机制，或者说取得政治利益的方式，跟民主国家不太一样。在台湾，行政首长跟民意代表是通过直接普选产生。美国多数州甚至把司法机关的首长也交付普选。但是在中国，各级政府的领导是由上级政府的领导决定的。中国表面上虽然有所谓的“四套班子”的领导结构，但实务上权力分配由党领导决定。所以，当我们观察中国的政治精英，基本上就是指各级政府的党领导，也就是各级政府的党委常委。比较特别的是下级政府的常委是由上级政府的常委决定。比如说你现在是某个县的县委书记，也是这个县的一把手，你下面有几个县委常委，有县长、副县长等等。按照台湾“小内阁”的想象，这个县委书记应该握有下面这些人的人事权，就像我们的县市长可以自己找副市长、找局处首长，但中国不是这样。县委常委包括县长、副县长，或是一些像公安或税务的主管，是由市委决定，也就是上级政府的党领导决定。所以对县委常委来说，他要巴结的人不是县委书记，而是市委或市里面的高官。

另外，升迁对中国官员来说，意义也不同。在台湾跟美国，民意代表通常没有任期限制，你可以看到他们当议员或议长当十几二十年，在地方上根深蒂固，他根本没有想继续往上爬，因为他在地方上拥有的政治资源跟经济利益可能比立委还强。也就是说，他的政治利益跟他在科层体制中的位置，有时候关系没有那么密切。但是在中国，升迁对地方官员来说特别重要。中国县级以上地方首长的职涯轨迹，大多都是“不进则退”的状态。你在同一个职位顶多待个几年，如果你没有升迁，那你就会慢慢被调到不重要的位置上。所以对中国官员来说，升迁几乎就是维持政治生存唯一的途径。

### “靠关系”与“靠表现”的升迁辩论

那现在问题就来了，既然升官这么重要，那谁可以升官呢？在中国官场中，怎样特质的官员容易得到上司的赏识？这个问题在过去20年中已经形成一个很热门的研究主题。为什么学者这么喜欢研究中国的升迁机制？主要是因为在中国，这是最牵涉地方官员利益的事情。所以这会直接影响中国地方官员对政治的想象，影响他们怎么制定政策，怎么分配资源，怎么使用权力，怎么对待人民，也就直接影响中国百姓感受到的国家力量的样貌，感受到的福祉跟幸福感。在这个问题上，学界目前存在辩论。这场辩论主要分成两派，学者们把这两派称为“靠关系”与“靠表现”。

主张“靠关系”的这派学者发现，中国地方官员的升迁主要是受到下级官员跟上级官员的关系影响。怎样的关系呢？大部分的学者认为是忠诚度，也就是上面的大官觉得你对他很忠诚，把你拉上来，不会威胁到他，可以增加他的政治资本，那他就会提拔你。主“靠表现”的学者则是发现官员的升迁跟他们的表现比较有关。什么样的表现呢？起初很多学者主张“GDP升官论”，也就是地方官员把GDP冲越高，代表他越强，上面越爱他。但是2014年，吕小波跟Ry发表了一篇刊登在《美国政治科学评论》的重要研究，很有力地挑战了主流的GDP升官论。《美国政治科学评论》是美国政治学界常年排名第一的顶尖期刊。这篇研究发现，中国地方官员的财政榨取能力才是关键，GDP更像是混淆变项。他们发现并不是你执政的这个地方GDP越高，你越容易升官，那不看GDP看什么呢？其实是看你上交给上级的财政收入。他们这里指的是预算内财政收入，主要是由税收跟国企盈利组成的。

那为什么其实不是看GDP呢？首先，学者发现中国GDP的计算掺水越来越严重，因为地方官操控、灌水GDP的情形很普遍。上级也不是笨蛋，大家都是圈内人，大家知道真正难操控数据的是财政收入，因为这笔钱是要按照比例上交的，你“膨轰”会有什么结果呢？你会损失自己的财政预算，很少人会“膨轰”到这个地步。其次就是中国从1994年实施**分税制改革**（中国于1994年实施的财政体制改革: 旨在划分中央与地方政府的财权与事权，以增加中央财政收入）之后，财权上收、事权下放，中央的财政收入增加，地方却开始捉襟见肘。于是每一层政府都希望下级政府可以贡献更多的财政收入。今天你下面某个县的书记说他今年GDP很猛，你可能不太在乎，但是当他说今年增加了财政收入都很多，那就是实实在在地帮你一把。所以，财政榨取的能力才是你在中国官场被上司赏识加分的能力。吕小波发现，当一个市里面的县越多，这些县征税的程度就越猛。他们的推论是，如果你是一个县委书记，跟你同一个市里的县越多，就代表你的竞争对手越多，竞争越激烈，那你就越需要在上司看中的财政税收上追求好表现。但是他们也发现一个蛮好笑的事情，就是这是一个倒U型的关系，也就是说当一个市里面的县数量太多，你会发现官员们财政榨取的程度反而下降了，也就是说竞争对手太多，大家反而会丧失竞争意识。

但“靠关系”跟“靠表现”这两派并不是互斥的观点。两派的学者都同意这两件事情在他们的资料中实际上是都很重要的，他们只是在争论在什么脉络中哪个因素更重要。比如说吕小波跟Ry 2017年另一篇研究发现，比较基层的，比如说县市首长比较看表现，但是如果已经到省或中央这种比较精英政治的层级，那关系就重要多了。

### 财政榨取能力与土地出让的非预期后果

现在我们知道，中国地方官员的执政非常受到升迁机制的影响，官场最爱财政榨取能力高的人，你既要有把上交给中央的税极大化的能力，又要有保持地方财政稳定的能力。这样的升迁机制产生了一个很严重的非预期后果，那就是地方官员开始大量的进行土地出让，也就是卖地给开发商。这成为了中国地方官员增加所谓预算外财政收入的主要方式。没办法，为了求表现，钱都往上交，自己钱不够怎么办？只好动脑筋到这些不用上交的财源“炒地、卖地”。“炒地、卖地”的直接结果就是房价上涨，地方财政严重仰赖不稳定的卖地收入，更重要的是，中央政府宏观调控的能力被严重侵蚀，有些政策跟改革很难推行。

比如说，**公租房**（公共租赁住房: 由政府或公共机构投资建设，向符合条件的城镇中低收入住房困难家庭出租的保障性住房）一度是中共热门的住宅政策，但学者发现十九大之后，这个议题就渐渐被冷落。他认为最主要的原因就是这个政策跟地方官员的利益是冲突的。在“卖地增加财政收入、升官”这个升迁方程式中，地方官员跟地产开发商已经变成密切合作的伙伴。一旦大量便宜的公租房或廉租房流入市场，直接损害的是地方官员的财政收入。让人民有便宜的房子住，这应该是个值得努力的政策目标，对吧？但这却是一个会让中国地方官员被升迁体制惩罚的事情。你说这是中央还是地方的错呢？很难说，对吧？因为这镶嵌在整个升迁体制、整个税制，甚至是整个威权体制的本质当中。

### 清零灾难：地方官员的理性选择

现在我可以回到原本的问题了，为什么这三年中国的地方政府完全不理中央的警告？其实是相同的道理。彭博社根据中共各级纪委发布的资料统计，截至2022年5月为止，有超过4000名各级官员在51场地方疫情中被惩处，被惩处的原因几乎都是因为防控不力，防控做的不够严格，导致疫情扩散。有没有因为防控太严格，损害民众权益，被惩处的？有，但是数量非常少。也就是说，在清零这个**运动式治理**（一种特殊的治理模式: 指政府在特定时期内，集中资源、采取非常规手段，以实现某个特定政策目标的治理方式）的时空中，中国地方官员看见的游戏规则，对攸关政治利益的事情，只有清零没控制住，确诊数没办法有效率做到清零，官员有很大的几率被记过，甚至被拔官。这几乎是地方官员唯一会受到惩罚的事情。至于你有没有违反人大常委的法律解释，却把人家的家门焊死，会用铁丝锁死，让居民饿肚子，延误或阻止就医，这些违法行为，只要不要闹出全国关注、舆论压不住的人祸，被惩处的几率非常小。

面对这样的游戏规则，如果你是中国地方官员，你最理性的选择是什么呢？你会用原本就已经紧绷，甚至在疫情期间更加恶化的地方财政，去提供居民很优渥的社会福利保障吗？不会，因为你面对的升迁体制并不会奖励你这么做。唯一会给你带来惩罚风险的，就是疫情扩散。所以中国各地出现的清零灾难似乎就没有那么难理解了。

### 清零政策背后的非理性与准备不足

我之所以把清零称为一场政策灾难，是因为我们很难找到这个政策背后的理性。在中共的文宣中，或者在习近平的公开谈话中，清零政策的必要性在于它可以拯救上百万中国人的性命。所以，即使严厉防控对民生经济会造成巨大的冲击，让中国心理疾病盛行率剧增，造成大量慢性疾病患者在封城期间因为就医困难死亡，这都是值得的，因为这个政策可以拯救更多人的生命。但是这个“防控救国民”的论述只有在两种情况下是成立的。

第一，新冠病毒是一种很快就会结束，而且传染性很低的病毒，只要全球大流行结束，病毒从此就会在这个世界上消失，中国就可以敞开国门，像是桃花源一样逃过一劫。但是在疫情进入第二年，或者最晚最晚，在**奥米克隆**（Omicron: 新冠病毒的一种高传染性变异株）在2021年底出现之后，全世界就知道这是不可能的。不管你锁国再久，只要你打开国门，别的国家遭遇的事情，只会在你家再次复制贴上。所以“防控救国民”的论述，应该不是建立在这个思路上。

第二种可能的思路是，虽然不可能阻绝传染，但是严厉的防控可以帮中国争取时间。中国可以用这段时间做好充裕的准备，把解封之后的重症率跟死亡率压到最低。这才是比较合于理性的思考方式，对吧？问题是，面对奥米克隆最重要的两件事情，同时也是中国医疗体系最缺乏的两件事情：ICU病床跟**MRNA疫苗**（信使核糖核酸疫苗: 一种新型疫苗技术，通过将信使RNA导入人体细胞，使其产生病毒抗原，从而激发免疫反应），在过去一两年当中，根据学者们的观察，中国政府几乎没有处理这两件事情，而是疯狂地着迷于密集的核酸混检。中国每10万人拥有的ICU病床数，本来就远低于世界的平均值，大概只有台湾或美国的八分之一到十分之一。根据中国官方《环球时报》的报道，之后中国各地果然就出现ICU病床严重不足的情况。比如海南需要两倍的ICU病床，九到十倍的ICU医护人员。中国国产的**灭活疫苗**（通过杀死病毒使其失去感染性而制成的疫苗: 一种传统疫苗技术，将病毒灭活后注入人体，激发免疫反应）对奥米克隆的保护力也不如MRNA疫苗，但是中国迟迟不肯批准外来的MRNA疫苗。中国跟莫德纳的谈判，最后因为技术转移问题而卡关。从决策结果来看，对中共来说，国家对于生医技术的自主能力似乎比拯救国民生命处在更重要的位置上。

### 社会运动的公共财与抗争者的代价

最后，虽然这场清零灾难看似已经过去，但是请不要忘了这场灾难的结束，其实是一场社会运动带来的公共财。这是社会抗争的特性，参加社会抗争的少数人需要付出代价，但是社会抗争的成果经常是公共财，没有付出代价的人，没有参加抗争的人，甚至当时反对抗争的人，全部都能够共享抗争带来的成果，也就是所谓的**大辩车**（搭便车效应: 指不付出成本而享受公共产品或服务的行为）。解封之后，中国的网红们纷纷以确诊为乐，各种关于布洛芬跟发烧头痛的经验都成为搞笑素材。在这片欢闹声中，希望中国人不要忘了，有很多为你们带来改变的年轻抗争者，正在接受中共的禁锢复仇。参加北京亮马桥活动的被抓捕者中，几乎清一色是年轻、拥有专业工作的女性，她们目前还在牢狱之中。面对恐惧，当你走出小区，自由地去看电影，就算是去看张艺谋《满江红》也好，请不要忘记，有很多人因为你的这份自由还在受苦。

在我们以为事情结束的时候，12月18日，警察又陆续以刑事拘留的名义，将我的几位朋友悄无声息地带走。他们在拘捕令上被要求签名时，罪名栏是空白的，警方也拒绝告知他们的关押地点、时间和罪名。在我录下这段视频时，我们已经有四位朋友在不被通知的情况下被上门带走，例如远近、杨柳、等等、思齐。如今，我们的母亲不得不在一片混乱的疫情中为我们奔波，她们想知道我们究竟是为了什么被带走，以及被关押在什么地方。