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author: 睡前消息
date: '2026-03-30'
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speaker: 睡前消息
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title: 韩国行政区划改革与尼日利亚无现金化：中国模式的借鉴与挑战
summary: 本期节目分析了韩国近期推行的行政区划改革，并将其与中国古代及现代的地市重组进行对比，探讨工业化进程中的区域发展模式。同时，节目深入剖析了尼日利亚两次失败的无现金支付推广尝试，对比印度经验，揭示了其经济脆弱性、金融基础设施不足及社会结构性问题。最终指出，中国在制度输出和生活方式推广方面具有潜力，但需更深入的系统性规划与反思。
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### 韩国行政区划改革：借鉴中国模式的演进

大家好，二零二六年三月二十九日，星期日，欢迎收看一千零三十五期睡前消息。二月份，**韩国**初步通过一项新法案，计划将现有的十七个一级行政区减少到十三个，通过四组行政区合并实现。例如，**庆尚北道**与**大邱广域市**将合并为**大邱庆北统合特别市**；**全罗南道**与**光州广域市**将合并为**光州全南统合特别市**。作为**分权制国家**，韩国各级政府拥有独立的议会和行政长官及财政计划，为何此次大规模行政区划改革能快速落实？这被认为是**工业化发展到特定阶段的大势所趋**，不仅有利于中央政府管理，也符合地方居民和社会精英的利益，从而达成了广泛共识。

将**韩国**的规模类比，其十万平方公里、五千万人口大致相当于中国一个比较发达的东部省份。在这一类比模型下，**韩国**中央政府权限较大，类似于中国的省政府；其下属的**道**（Do）一级行政区，起源于中国**唐宋时期**的“道”，但考虑到实际规模，更接近**中国明清时期**省下的二级行政区“道”。后来，**韩国**的“道”经历了多次拆分，数量翻倍，大致对应**中国明清时期**的“府”。再往下，**韩国**设有数十个**郡**（Gun），对应中国当代的“县”。此外，**韩国**还有与“道”平级的**广域市**（Gwangyeoksi），相当于中国的省辖市；以及与“郡”平级的自治市和自治区，对应中国的县级市和区。

回顾**韩国**行政区划的历史演变，其“道”级行政单位可追溯至**高丽王朝**，当时学习**唐朝**模式设立了五个“道”，但集权能力弱。进入**朝鲜王朝**，**李成桂**加强中央集权，将五个“道”拆分为八个，并派观察使管理。这一行政区划沿用了近五百年，跨越了**中国明清两代**。一八九六年**甲午战争**后，**朝鲜王朝**成为**日本**附庸国，为限制地方权力，继续拆分行政区，如将面积和人口最多的五个“道”按南北拆分，最终形成十三个“道”。**朝鲜战争**结束后，十三道被进一步分割，**南朝鲜**继承了八个“道”级行政单位（六个“道”加上两个特殊行政区）。这些“道”级单位在早期主要承担为中央封建集团提供资源的功能。例如，**全罗道**早期的中心城市**罗州**是半岛粮仓，为保障农民生产，**李氏王朝**借鉴**中国**经验，强制男性持有身份证，限制人口流动。

然而，随着**工业化时代**的到来，旧的农业时代逻辑逐渐失效。以**罗州**为例，因地势低洼易洪涝，**日本**在修建连接**汉城**与**全罗道**的铁路时，为降低成本绕开了**罗州**，将干线设在**光州**。此后，**光州**成为交通枢纽，发展起食品加工和纺织厂，吸引了大量人口。如果继续用农业时代的经验管理现代城市，问题会迅速显现。**汉城**（今首尔）在日本统治时期归**京畿道**管辖，缺乏独立地位。战后大量难民涌入，作为铁路枢纽的**汉城**人口激增，出现粮食短缺和霍乱。在美国占领机构的干预下，**汉城**于一九四六年从**京畿道**剥离，升级为直辖单位。一九四八年**韩国**建国后，沿用此做法，**汉城**成为**特别市**，由中央政府直辖。一九六二年，法律正式确立**汉城**的**特别市**地位。八十年代，**韩国**又增加了五个直辖市，包括**光州**、**釜山**、**大邱**、**仁川**等工业城市。一九九五年，为解决城市扩张问题，这些直辖市合并了周边郡县，升级为**广域市**，与周围的“道”平级。这相当于中国省级单位视角下的省辖市合并周边县区，成为与省平级的行政单位。例如，**仁川机场**所在的区域当年即从**京畿道**并入**仁川市**。

一九九五年开始的行政区划改革还促使**玉山**（Ulsan）连升两级，直接成为**广域市**。**玉山**之所以能快速升级，并非实力不济，而是其经济过于强大，现代化人口众多。早在一九六二年，**朴正熙**政府就设立了**玉山特别工业区**，发展重工业，**现代集团**总部也设于此。八十年代，**玉山**已是**韩国**最大的汽车组装厂和造船厂所在地。一九八七年，**玉山**爆发了近五万工人的大规模罢工，要求涨薪和降低工作强度。在**全斗焕**政府禁止工人自建工会的情况下，此次罢工促使**韩国**工人获得了自己的工会。**全斗焕**政府认为**玉山**产业工人过多且战斗力强，若升级为直辖市将脱离“道”级管理，拥有过大话语权，威胁军阀统治，因此以各种理由拖延其升级申请。这如同**欧洲中世纪末期**工商业城市与封建领主的斗争，在二十世纪重演。

二十世纪九十年代，随着**全斗焕**和**卢泰愚**等军阀出身总统下台，阻止**玉山**升格的力量转变为上级政府**庆尚南道**。当时，**玉山**贡献了**庆尚南道**近三分之一的财政收入和百分之七十的出口创汇。**庆尚南道**担心**玉山**成为直辖市将导致自身经济崩溃，因此多次否决其升格申请。**玉山**人虽组织了两次罢工，但未能成功。直到**韩国**第一位民选总统**金永三**上台，情况才发生转变。**玉山**是**金永三**的政治大本营，他承诺帮助**玉山**升格。在其任期最后一年，**金永三**凭借中央财政控制力，最终帮助**玉山**成为一级行政区。在这次改革之前，**韩国**的六个**广域市**作为物流枢纽或产业中心，是现代经济重心。让它们脱离农业时代的“道”，有助于中央集中资源扶持新兴优势产业。**韩国**能够快速实现工业化，人均GDP在十年前就突破三万美元，这套行政区划改革功不可没。

既然之前的改革取得了成功，为何现在又要进行“道市合并”，将曾经拆分出去的直辖市重新纳入“道”的管辖范围？这是因为进入**后现代社会**，中心城市需要更多人口，而周边“道”也需要现代产业支撑。**广域市**通过拿出财政力量，换取周边“道”的人口认同感和土地管理权限，双方均能获益。近十几年，**韩国**也出现了类似**日本**的问题：经济资源向大城市，尤其是首都集中。**汉城**都市圈集中了**韩国**近一半人口和百分之九十的大企业总部，新兴产业研发和生产基地也多集中于此。其他几个**广域市**，如**仁川**靠近**首尔**，**玉山**有重工业基础，尚能维持。但**光州**、**大田**、**大邱**、**釜山**等城市，产业结构传统，集中在化工、纺织和汽配领域，产业升级停滞，且面临人口下降。**日本**的生育率尚能维持在一点二左右，**韩国**已跌至零点八。尽管**中国东部地区**生育率也相近，但**江苏**等省份可以从西部吸取人口，而**韩国**国家规模有限，**广域市**只能从周边“道”政府管辖的农业地区吸收人口。例如，**釜山**市人口从九十年代的三百八十万降至三百二十万出头，流失六分之一；六十五岁以上人口占比超百分之二十三，近四成预算用于养老。有媒体预测，**釜山**可能在下一代人时间内彻底消失。因此，让**釜山**与**庆尚南道**合并，吸引年轻人回流，并使基础设施服从**釜山**都市圈规划，显然是有益的。从这个角度看，“道市合并”并非将**广域市**“吞并回去”，而是**广域市**的进一步扩张，将邻近的“道”纳入其管辖范围。几个新成立的**统合特别市**名称，也多以原**广域市**名称在前，如“光州全南统合特别市”。此次**韩国**中央政府推动“道市合并”，几乎所有**广域市**都一边倒地支持，这在**韩国**历史上较为罕见。

**睡前消息**第八百八十九期曾介绍，**韩国**自古存在长期的地域矛盾和歧视，最突出的是**湖南**（全罗道地区）与**岭南**（庆尚道地区）的矛盾。**军政府时期**，因**庆尚道**出身者长期垄断实权，**全罗道**抵抗最为激烈，结合阶级矛盾，引发了**光州事件**。民主时代，**湖南**与**岭南**持续对抗，总统候选人往往难以获得对方地区的票源。**尹锡月**敢于搞政变，即是基于对**庆尚道**老乡忠诚的信任。二零二五年**韩国**总统大选，地域矛盾依然明显。**李在明**在**岭南**地区几乎得不到票，**金文洙**在**湖南**地区也支持者寥寥。**李在明**上台后，**岭南**人继续制造阻力，反对其几乎所有政策。然而，出乎意料的是，**李在明**以总统身份推动“道市合并”，**岭南**地区却默许了。反对党最初也试图阻挠**庆尚道**的合并计划，但来自**大邱**的议员公开呼吁不要为政治斗争背叛家乡利益。这表明“道市合并”改革在**韩国**已是大势所趋，即使最极端的反对派也不敢对抗政治经济规律。

前面提到，**韩国**的“道”级行政区划在国家层面学习**唐宋**规划，地方层面仿照**明清**省下属的“分守道”、“分巡道”。那么，**韩国**此次“道市合并”在中国是否有对应变化？**韩国**的规模对应**中国**一个发达东部省份，**广域市**对应**中国**过去的省辖市，而“道”对应过去的**专属地区**。**省辖市**与**地区**的合并，在中国早已基本完成，可以说**韩国**二十一世纪的改革很大程度上照搬了**中国**二十世纪末的**地市重组**。当代**中国人**提到家乡，通常先说省，再到市，然后是县和区。古代的“府”在今天已基本消失存在感，这是八十年代到九十年代**地市重组**的结果。

在**农业时代**的**中国**，县是基本行政单位。即使是首都和省会等工商业大城市，也拆分成几个县管辖，如**山东省会历城县**，**北京城**分属**宛平县**和**大兴县**，**南京**分属**上元县**和**江宁县**，**苏州城区**由**长洲县**、**元和县**、**吴县**共同管理。在县和省之间，存在较弱的“道”和相对稳定的“府”。县以下基本是自治状态，少有正式官员。一九零九年，**清政府**颁布自治章程，首次将“乡”确定为基层行政单位。自此，**中国**地方行政机构明确为四级：省、府、县、乡，加上非正式的省政府派出单位“道”。

经历**民国**混乱后，**新中国**成立初期，在省以下沿用了**清朝末期**的三层结构，管理数亿农业人口：首先是平均管辖七八个县的**专属区**（后称专区），然后是沿用了几千年的“县”，最后是乡镇和乡级的“公社”。**专属区**和“县”分别对应**韩国**的“道”和“郡”。同时，为集中资源发展工商业，除与省平级的**直辖市**外，各省也有自己的**省辖市**，其地位与**专属地区**平级，且不一定是省会。例如**柳州**、**苏州**、**无锡**、**重庆**等即为不属于任何**专属区**的**省辖市**。当时可能存在与**省辖市**同名的平行**专属区**，如**柳州市**与**柳州地区**；**苏州市**与**苏州地区**；**洛阳市**与**洛阳专属区**。这些**专属区**的驻地可能在同名城市，但管辖范围是郊区之外的农业县。

期间，因偶尔高估工业化速度，**中国**也尝试过让中心工商业城市带动周边农业县强行合并。例如一九五八年，**广州**吸收了**从化**、**番禺**、**增城**；**武汉**吸收了**孝感**、**黄冈**。但事实证明，当时的工业城市尚无力带动农业地区，故六十年代大多数合并的县又被分出去，继续由负责农业的**专属区**管理。只有**北京**、**上海**等强大的**中央直辖市**，在管理工商业的同时，能带动较多农业县。一九八二年，**中央政府**认为城市已具备一定规模，可与周边农村合并发展，开始推行**地市合并**，要求**专区**建设中心工商业城市，或反过来，让**省辖市**合并周边农业县，形成新的**地级市**。经过近二十年改革，除少数边疆地区外，大多数**专属区**都变成了现在的**地级市**。最典型的例子是**柳州地区**的改革：原**省辖柳州市**与北部几个山区县形成新的**柳州地级市**；原**柳州专属区**迁至南部**来宾县**，形成新的**来宾地级市**。**洛阳地区**也经历了类似切分：原**洛阳专属区**内嵌入了与其平级的**洛阳市**及县级**三门峡市**。一九八六年，撤销**洛阳专属区**，**洛阳**和**三门峡市**各带几个农业县，组成了新的**地级市**。至此，**地级市**完全替代了之前的“府”或“道”，成为**中国**省以下的基本行政单位。

甚至连**台湾省**也跟进了大陆的区划改革。**国民党**迁台初期，**台北市**人口仅三十多万。上世纪末，**台湾省**已有五个城市人口超百万，当时的行政区划已显不足。因此，二零一零年起，**台湾**启动了“五都改革”，让大城市直接吞并周边各县，如**台中县**与**台中市**合并，**台南县**与**台南市**合并。目前，**台湾**百分之七十人口、超过百分之八十的GDP集中在几个所谓的**直辖市**。二零二一年，**蔡英文**执政时，还计划进一步扩大**直辖市**范围，如**新竹市**与**新竹县**合并，**云林县**、**嘉义市**和**嘉义县**三地合并，未来能否完成尚待观察。

从这些例子来看，**东亚地区**工业化期间的行政区划改革方向，通常是先在“府”级农业地区中拆分出小型工商业城市，赋予其县级权限，逐步升级至“府”级地位，与周边农业地区平级。这使得工商业城市能轻装前进，独立制定适合现代产业的政策。待工商业城市充分发展，人口快速增长趋势趋缓，甚至开始下降时，再与自身出身的农业地区合并，形成新的城乡综合体。**中国**从八十年代开始的**地市合并改革**，虽然过程可能存在急躁问题，但大方向是正确的，并沿用至今。**韩国**此次跟进，证明了**中国**改革的合理性。

### 尼日利亚无现金支付：困境与启示

三月一日起，**尼日利亚**政府推动**无现金支付计划**，首批覆盖机场入口和停车场，要求司机使用电子预付卡或电子支付。结果，许多司机因未办理电子卡而无法进入机场，导致门口大排长龙，严重影响了机场运行。至今，**尼日利亚**仍未消除此次局部电子支付改革带来的混乱。**尼日利亚**为何要突然推行**无现金支付**？这并非其首次尝试，过去十几年**尼日利亚**至少折腾过两次，每次都引发混乱。

第一次改革发生在二零一三年，当时**国际油价**全年平均超过一百美元，**尼日利亚**卖石油赚了大钱，成为**非洲**第一经济强国，超越**南非**。**尼日利亚**政府认为可以学习**美国**，搞**无现金社会**。中央政府发布规定，鼓励使用信用卡和网上银行，并大幅提高现金提取手续费。例如，个人账户一次取款超五十万奈拉，收取百分之二手续费；公司超三百万，收取百分之三；个人支票兑现金额不得超十五万奈拉。然而，次年（二零一四年），**美国页岩油技术**爆发，原油产量激增，打垮了**长期油价**。下半年油价跌至五十多美元。**尼日利亚**百分之九十的外汇收入依赖石油，外汇迅速枯竭。二零一五年初，**尼日利亚奈拉**兑美元汇率从一比一百五十贬至一比二百，此后十年继续快速贬值，二零二四年贬值超百分之五十，至今一千七百四十奈拉才能兑换一美元。在**恶性通胀**时代，普通人为了保住财产，会借款买成商品或换成外汇。**尼日利亚政府**想让大家少用现金，结果普通人对本国货币失去信心。随着金融信心崩溃，政权稳定性也开始动摇。二零一五年起，**尼日利亚**各地发生叛乱，**博科圣地**等极端组织攻占城市，宣布独立建国。至今，**尼日利亚北部**地区仍处于失控状态，政府无法发放有购买力的工资，公务员不愿工作，**无现金计划**也因此搁置。

二零一七年，**国际油价**重新上涨，**尼日利亚政府**日子稍有好转，又开始琢磨废除现金。这一次，**尼日利亚**有了现成的“老师”——**印度莫迪**的废钞令。二零一六年，**莫迪**政府突然宣布发行新版纸币，废止旧版，旨在迫使所有人将现金存入银行，打击黑钱。同时，**印度银行**限制现金取款金额，**莫迪**宣称目标是**无现金社会**。二零二二年，**尼日利亚央行**借鉴**印度**、**朝鲜**和**俄罗斯**的经验，宣布现有货币三个月后全面退出流通，更换新版货币。与**印度**相比，**尼日利亚**给的缓冲期长得多，自以为会更顺利。然而，普通民众对政府货币政策毫无信心，不想要新货币，只想买东西。市面物资被抢购一空后，民众又开始换外汇。如前所述，自二零一四年起，**尼日利亚**外汇已近枯竭，民众只能到黑市交易。废钞政策宣布前，美元兑**奈拉**汇率是一比七百，很快突破一比一千。民众陷入恐慌，政府清理黑钱的目标也未能实现。当地经济犯罪侦查机关发现，至少有三个州的州长通过中间公司给虚构员工发工资，以洗白资产，并找央行将旧钱换成新钱。几个月后，**尼日利亚**三个州政府将此案告至**最高法院**，认为废钞令违法。**尼日利亚最高法院**随后判决，央行的货币政策无效。结果是政府和央行白忙一场，带崩了货币汇率，暴露了央地矛盾，还引发民怨沸腾。据统计，废钞令给**尼日利亚**造成至少二十万亿奈拉损失，约合二百亿美元。一番折腾下来，**尼日利亚**从**非洲**第一经济体跌至第四，被**南非**、**埃及**和**阿尔及利亚**超越。

**尼日利亚**政府两次**无现金改革**都失败了，还造成严重后果，为何还要强行推进？因为**尼日利亚中央政府**过于弱势，需要提高控制力。若能压缩现金流通，便可通过银行系统控制经济。**尼日利亚**是一个多民族国家，**豪萨族**约占百分之二十五，**约鲁巴族**占百分之二十，**伊博族**占百分之十五，另有十三个较大民族占百分之三十五，加上两百个小民族占百分之五。其中十六个较大民族人口超百万，但最大**豪萨族**也仅五千多万。此外，还有严重的宗教认同问题：北方**豪萨富拉尼族**多信伊斯兰教，西部**约鲁巴族**一半信基督教一半信伊斯兰教，东部**伊博族**基本是基督徒。六十年代，**伊博族**曾因独立闹独立，与政府军对抗三年。**尼日利亚北方**仍有大量伊斯兰恐怖组织和土匪活动，占领了数十万平方公里领土。**睡前消息**第五百七十八期节目介绍过，**尼日利亚**总统选举，一个二点三亿人口的国家，仅八百七十九万张选票就能选出新总统，显示政府权威极弱。目前，**尼日利亚**各大城市普遍存在大型黑市，商业活动不交税、不受监管。因此，完全可以理解**尼日利亚政府**推广电子支付的急切心态。

从**印度莫迪**改革来看，废钞令确实有效果。统计显示，废钞令颁布后，**印度**电子支付用户数量翻了几倍，日交易量超五百万笔，交易额超三十五亿美元，流量增长超百分之七百。但**尼日利亚**不具备**印度**的条件。二零一六年，**印度**经济处于上升期，GDP增速约百分之七，通胀率低于百分之五。相比之下，**尼日利亚**最近才走出疫情带来的负增长，GDP增速百分之三，通胀率高达百分之二十。在这种情况下，说服普通民众相信政府，将现金变成银行电子数据，几乎不可能实现。

另一方面，两国技术基础完全不可比。**印度**常被视为**亚洲**的“地板”，但**非洲**的天花板也无法与之相比。实际上，在**印度**这个“地板”之下，至少还有**孟加拉**和**巴基斯坦**。至于**阿富汗**、**塔吉克**等国，暂不讨论。具体到人口管理，**印度**有许多亮点值得**中国**学习。例如，**印度**的身份证号码不是有序编码，在保证不重复的同时，避免了隐私泄露。从二零零九年起，**印度**在全国采集身份和生物识别信息，推广身份识别码，几乎所有**印度人**都能用统一代码开通银行账户和电子支付平台。二零一六年，**印度**推出**统一支付接口 (UPI)**，打通了几乎所有主流银行账户，用户通过手机即可即时支付。因此，**莫迪**宣布废钞令后，尽管**印度**互联网和智能手机普及率一般，但电子支付平台的替代功能已足够强大，能维持日常商品交易。

对比**印度**，**尼日利亚**目前仍有一半人口没有银行账户，也无法实现同一银行内部的即时转账。废钞令颁布时，**尼日利亚**银行系统过载、服务崩溃，进一步放大了恐慌情绪。几次折腾下来，**尼日利亚电子支付**已陷入死循环：只要政府放出搞**无现金社会**的风声，民众就恐慌。若去银行换新钱，新钱往往印得不够，民众只能先存入转账，结果银行系统瘫痪，进一步让人民确信纸币是唯一可靠的财富。**尼日利亚政府**要打破此死循环，必须从两方面同时解决：首先，任何有效的交易工具背后都代表金融信心。若要让**尼日利亚人**相信本国货币，减少外币流通，政府必须承认现实，宁可一次性贬值到位，也要提供真实稳定的汇率，避免换汇套利空间。其次，**尼日利亚政府**应明白，**电子支付**是复杂系统，需要足够的基础设施投入。**尼日利亚**现有两亿多人口，年出生人口与**中国**相当。若硬件基础不达标，扫码无法瞬间转账，即使给每个人开通二维码，资金也无法流通。**印度**此前有几十年的**欧美软件外包**经验和软硬件工程师储备，在全球都属顶尖。**莫迪**虽给的换钞时间短，但在公布决定前，已为**电子支付**做了七年长期准备。按**尼日利亚**的技术实力，实现**电子支付**至少应制定一个十年计划。在此之前，任何跑步进入**无现金社会**的想法都是瞎折腾。

**尼日利亚**现在也有合适的潜在合作对象，例如当地央行的官方合作伙伴**Paystack**已提供一半的在线交易服务。当年**Paystack**初创阶段，**腾讯**就曾入股。现在，若**尼日利亚**想为未来人口第三甚至第二大国提供**无现金社会**，最佳选择是与当前人口第一、第二大国合作，虚心合作并分享足够利润，才有可能解决自身问题。

今天我们的节目包括两个主题：**韩国行政区划改革**、**道市合并**，很大程度上模仿了**中国**已完成的**地市重组**。**尼日利亚**推行**无现金社会**，试图在一个人口密集的国家重建现代支付体系，这正是我们十年前刚刚经历的生活变化。这说明二十一世纪的**中国**不仅可以向世界输出商品，也有资格输出制度和生活方式。但是，**中国**各行业、各领域的制度组合起来，如何融合、如何处理矛盾、如何做总体规划，以及用何种意识形态解释，这在国内仍是鲜有人严肃讨论的难题。因此，无论是**孔子学院**还是**外交协会**，那些拿给外国人看的东西，要么浮于表面，要么局限于单一领域，要么回避核心逻辑，实在乏善可陈。外宣机构只能用所谓的传统文化凑数，自然难以令人信服。这类低水平宣传，抵消了**中国**的制造业优势，破坏了**中国**的文化影响力。许多国家即使在事实上已跟进**中国**的生活方式，也不知道可以参考**中国经验**，更不会因此邀请**中国政府**和企业合作。因此，**睡前消息**一直在做一件事：分析**中国社会**的具体矛盾，并给出一个尽量简单的**社会总体模型**，让**中国观众**能先看到具体矛盾与社会整体结构的关系，从普通人视角理解**中国社会**的优缺点，形成理性的自信，最终为全世界人民做一个先进的榜样。

感谢大家收看一千零三十五期节目到此结束，我们周二再见。