《中国历代政治得失》的背景与核心议题
我们今天的题目叫做“从中国历代政治得失看当下”。《中国历代政治得失》这本书是钱穆先生的名著。钱穆老师是国学大家、历史学家，他早期写历史的代表作是《国史大纲》，很多人可能听过。《中国历代政治得失》这本书，是他在五十年代初应总统府何应钦的邀请，去总统府做了五次讲演，讲中国历代政治得失。他当时人还在香港，到六十年代才整个搬到台湾去。
钱穆老师这本书的内容，主要是讲了汉、唐、宋、明、清五个朝代，讲这五个朝代比较重要的政治制度问题，包括中央皇权跟相权的关系、中央和地方的关系、税制赋税、兵制等几个大板块。我们今天主要从两个方面进行梳理：一个是中央层面的皇权跟相权的变化；第二个是中央和地方政府的关系。在梳理过程中，如果跟当下有联系的地方，我们会展开分析和评论。
中国自秦代开始就是一个中央集权大国，中央政府内部的权力如何划分就非常重要。一方面有皇帝，皇权是重要的一块；另一方面是文官系统，也就是真正的政府，政府首脑是宰相。政府的权力跟皇权、皇帝的权力到底是怎么配合的？秦代只有十五年，刚开了头马上就断掉灭亡了，汉代其实是秦代很长的一个延续和完善，所以一般都从汉代讲起。
汉代：三公九卿制下的皇权与相权分立
讲政治制度时，通常对汉代评价很高，包括中央权力分配和地方权力分配，都认为处于相对较好的状态。汉代的时候，皇帝是国家的领袖，具有象征性的一面，统领整个国家，相当于现在的国家元首角色。但政府另外有宰相作为政府首脑，两者的权责相对比较分明。
从中央政府的架构来说，当时中央政府称为“三公九卿”。三公里面其中一公就是宰相，另外两公一个管军事（太尉），一个管监察（御史大夫）。下面的九卿分了九个官职，整个体系其实都是政府系统，牵头人就是宰相，由相权统领政府。
相权拥有自己的相府十三曹，相当于划分了十三个司，掌管各种各样的具体事务。例如有户曹管户籍祭祀，奏曹管呈递上奏的文件，辞曹管诉讼，还有法曹。如果在日本法律界，一般把法律界人士统称为“法曹”，但汉朝的法曹不是直接管司法的，而是管驿站文书传送等事务；到了隋唐之后，法曹才转变成真正掌管司法的部门；后来日本的遣隋使、遣唐使把隋唐制度学过去，“法曹”在日本就成了法律界的统称。
宰相主管政府这一块，统领三公九卿和相府诸曹。皇帝做很多事情，先由政府这边拟出一个大概的方向方案，报给皇帝说明事情该如何处理；皇帝批示同意，或者提出修改意见；政府这边再拟定上谕发下去。因此各种政令最初的起草或形成过程，主要是由政府部门主导的。在汉代中央政府中，皇帝有自己的一套班子，称为“六上”，包括尚席、尚沐、尚书、尚衣、尚食、尚药等。这“六上”主要是服务皇帝的个人起居和饮食，其中“尚书”最初只是负责管理皇帝的文书。后来尚书演变成为重要部门，到了唐代演变成尚书省，成为执行政务的大部门。但在汉代，皇帝的六上只是服务于皇帝个人的小机构，而政府体系则非常庞大，统管全国政务。这是汉代中央政府的权力格局：皇帝是国家元首，宰相是政府首脑。
唐代：三省六部制与对皇权的制度约束
到了唐代，制度出现了一些变化，但基本原则没变：皇权与相权的分工大致依然保留。变化在于，到唐代之后宰相的权力进行了分化。唐代中央设置了著名的“三省六部制”。三省包括中书省、门下省和尚书省。尚书省负责执行，下设六部具体承办全国政务。
位于决策前段的是中书省和门下省。中书省是最核心的决策部门，负责起草政令，决定要做什么事情；门下省负责审核驳正，具有监察审议的职能。权力在流程上进行了分化：中书省草拟政令，皇帝批准后，送交门下省复审；门下省审核通过后，发给尚书省；尚书省再下发给下属的六部去在全国贯彻执行。唐代基本保持了皇权与相权、皇权与政府之间的清晰边界。
唐代相权与皇权之间存在明确的张力，皇帝想做的事情在制度规程上受到政府的诸多约束。
一个著名的例子发生在武则天时期。武则天先是临朝称制、掌权执政，后来废帝自立。在武则天执政期间，宰相王祎之起初与她关系密切，支持她在小皇帝年幼时摄政辅政。辅政三年后，王祎之认为皇帝已经长大，劝她应该将权力归还给皇上。武则天非常生气，便以自己的名义下了一道命令，要求弹劾调查这位宰相。按制度，皇帝下的命令叫敕令（类似日本明治维新后天皇颁布的“教育敕语”中的“敕”）。武则天签发了敕令派人前往查办王祎之，王祎之看到命令后说了一句话：“不经凤阁鸾台，何谓敕令？”在武则天时期，中书省被改称为“凤阁”，门下省被改称为“鸾台”。王祎之的意思是，这份命令没有经过政府的中书省和门下省加盖印信审核通过，就不能算作国家的敕令，不能当作正规圣旨下发。办事官员只能回去向武则天汇报，表示宰相不认这道违规的政令。武则天虽然大怒并最终处死了王祎之，但这个事件充分说明，在唐代，皇帝要下发全国性的政令并要求大家执行，必须经过中书省和门下省的法定审批流程。
另一个例子是唐中宗时期的“斜封墨敕”。唐中宗有一段时间想私自提拔一些亲信担任官职。按照制度，官员任命必须经过吏部考核批准，吏部属于政府文官体系。唐中宗为了绕开中书、门下和吏部的法定程序，私下直接封官。皇帝正式颁发诏敕，通常是将诏书端正封好，用朱红御笔批写“敕”字。唐中宗因为绕过政府程序自知理亏心虚，封发诏书时便将信封斜着封口，也不敢用朱红御笔，而是用黑墨批写。在历史上这被称为“斜封墨敕”。皇帝自己也清楚私自封官是不合规程的，出于心虚才采用斜封墨批的形式。这两个例子表明，唐代的政治运行依托既定的制度与规矩，皇帝若违背规矩也会面临制度阻力，政令与任命必须经过政府宰相体系的合法流程。
宋代：皇权强化与相权被削弱
这种中央政府权力的分配状况到了宋代发生了明显变化。宋代在军事上相对偏弱，常被称为“积贫积弱”，周边面临游牧民族政权的军事压力。宋代不仅在兵制上存在诸多弊病，在整个政治制度的根本建树上也大多沿用唐制，几乎没有太多制度层面的制度创新。其核心变化在于中央权力的进一步收紧，皇权得到了大幅强化。
这种变化首先体现在政令出台的流程上。汉代和唐代处理政务，通常是由政府宰相部门先拟定成相对完整的具体方案呈送给皇帝审阅，皇帝提出修改意见或批准后，再正式拟成圣旨发下去执行。但到了宋代，流程发生了转变，政府不能直接先拟好完整方案，而是必须先向皇帝递交一种叫做“札子”的小纸片。宰相先写札子向皇帝汇报一个大致意向，表明政府想做某件事情，先行请示皇帝参与决策并下达指示；等征求了皇帝的意向后，再根据皇帝的意思拟定具体公文，交由皇帝批准后再行下发。决策前置流程直接提高了皇权在行政体系中的主导地位。
宋代强化皇权的做法与其立国背景密切相关。宋代承接自后周与五代十国时期，唐末以来军阀割据混战。宋太祖赵匡胤通过陈桥兵变“黄袍加身”，由军人推戴夺取皇位。当时原本的中央政府官僚机构依然相对完备，赵匡胤以武将身份通过政变获取大位后，缺乏法理安全感，因此竭力把权力收归皇权，让皇帝更多地直接介入各项决策。
其次是在人事用人权上的收缩。汉唐时期的官吏任用，中低级官员大多由吏部直接选任决定，只有三公九卿等高级官员才需要皇帝亲自参与定夺。但到了宋代，皇帝设立了考课院、审官院等新机构，直接由皇帝本人掌控，脱离了吏部和政府宰相体系的管辖，把很大一部分官员选拔任用权力收归到了皇权手中。
此外，在监察体系方面，唐代门下省负责审议诏敕，对皇帝的政令具有审核与监察制约功能，而宋代的监察机制也随之发生了转变……
宋代谏官职能的转变与台谏分立
谏议大夫这类官职，在过去的唐代主要是门下省的职能，皇帝如果有什么过错，他们是可以去反驳、去谏诤的。但到了宋代，就把这一块职能单独独立了出来，从政府行政系统里单独拿出来，变成了由皇帝直接去任命这些人。这些谏议大夫，以及搞清议、批评政府的人，以前是在政府里面负责批评皇帝的，现在被单独拎出来之后，反而成了皇帝那边的人，转而去批评政府。
所以在宋代，包括在跟辽国的关系上，比如要不要去北伐、要不要去打仗，经常出现很多问题。经常有一些搞清议的人——也就是这帮人——他们以前是在政府内部的，现在被拎了出来，经常去批评政府部门的各种作为。反过来，皇帝本人反而没有人去监督了，这也是宋代政治制度的一个显著特征。
宋代权力的集中与宰相副署制度
宋代建立起来的整个中央体制，整体上是将权力进一步向皇帝集中。但说到集中，也并不是说皇帝可以肆无忌惮，毕竟政府这一块宰相还在，丞相还在，依然要遵行相应的规章制度。因为历来的制度规定，皇帝所下的命令必须由丞相去副署。也就是说，你颁布一个政令，必须经由政府这边的丞相副署同意，这个命令才能成为真正正式的法令。并不是皇帝随口说一句话，就能直接当作全国性政令发下去让大家执行，历来根本没有这回事，必须有丞相的副署程序，历朝历代一贯如此。
这里有一件事情，恰恰能说明即使像宋太祖赵匡胤这样雄才大略的开国君主，在做事时也是必须要顾及这种流程的。在宋太祖建德二年，碰巧当时的几位宰相同时都离职了，有的是因为生病，有的是因为去世，反正全都离开了丞相职位，朝中顿时没有了宰相。这个时候皇帝需要下诏任命一个新的丞相，按规定就得由皇帝下命定夺。皇帝选定了赵普，决定让赵普来当丞相，因此必须下一道正式的任命敕书。可是这道敕书，皇帝虽然签了字，但因为朝廷当前没有在任的丞相去副署，结果就造成了一个极大的行政麻烦：该怎么办呢？
建德二年赵普拜相的副署困境与解决
从汉代、唐代一直到宋代，皇帝的命令都需要政府副署，必须经过丞相副署才能成为正式的国家政令。现在的问题是，为了任命丞相，你必须先找一个丞相来副署，可当前恰恰没有丞相。面对这个局面，朝臣们开始想办法。有人提出，当年唐代也遇到过类似的情况，当时没有办法，就找了同省或者同部署的其他长官代为副署，这样事情也办成了。但随即就有人反驳说，唐代当时是因为战乱，处于事变发生期间，局势极其混乱，属于无可奈何之下的权宜之计；而现在大宋处于承平年代，不能这样乱搞，绝对不能如此随便。
大臣们在朝堂上吵来吵去，不知道到底该如何合规地去任命这个人选。最终商量来商量去，找到了当时南京（宋代归德府应天府）的长官，也就是南京府尹。而当时担任南京府尹的，正是赵匡胤的亲弟弟赵匡义（后来改名为赵光义）。他是南京的行政长官，最后由他出面在诏敕上副署了一下，这才算勉强补齐了法定程序。因为他既是皇帝的亲弟弟，又是南京的最高行政长官，手续这才终于办妥。所以从这件事可以看出，在宋代，尽管皇权集中了很多，皇帝要办成一些事情，依然必须顾及流程，必须把法定程序走全。
明代废除宰相与多头分治的行政困局
到了明代和清代，通常认为这是中央集权出现极大变异和强化的过程。但如果从政治文明和制度架构的角度去批评与审视，明代和清代实际上都出现了非常严重的制度倒退。
大家都知道，明太祖朱元璋直接把宰相制度给废掉了。当时爆发了著名的胡惟庸案。胡惟庸身居相位，个人能力很强，权势也非常大，后来有人告发他企图造反、结党营私。朱元璋顺势彻底追查，案子办得牵连极广、极为血腥，据说前后诛杀了数万人之多，成为了明初极其重大的政治案件。
胡惟庸案之后，朱元璋认为丞相的权力实在太大，天然容易与皇权发生激烈冲突，甚至以后可能真正酿成谋反大祸，后患无穷。于是他干脆将丞相一职彻底废除，并且郑重警告自己的子子孙孙，立下祖训：今后大明王朝永世不得再立宰相。
在此之后，整个明代果然就再也没有设立过宰相。没有了宰相，政府体制就演变成了一个多头政府。这就相当于在现代体制中，直接把统领各部的行政首脑撤掉了。没有了总领的宰相，各个部委只能直接向皇帝本人汇报，形成了这样一种非常奇特的权力结构。这种架构带来了一个巨大的弊端：六部等各个部委之间互不统属，彼此之间没有隶属关系，既不需要统一意见，遇事还会互相推诿甚至互相争斗扯皮。在过去，如果有一个宰相统领政府，政府系统内部会先行协调、形成统一意见，然后再去跟皇权进行沟通、博弈与协作；而废相之后，变成了各个孤立的部委直接面对至高无上的皇权，造成了严重的行政失序。
内阁的演变与权力反弹
对于皇帝来说，没有了丞相，权力确实高度集中在了自己一个人手里。但问题在于，皇帝毕竟是肉体凡胎，不可能一天到晚完全不睡觉去处理堆积如山的文书政务，面对这么庞大的一个帝国，政务实在太过繁复。于是，朱元璋又不得不设立一个属于皇帝个人的秘书班子，这也就是内阁制度的开端。
明代的内阁刚开始设立时，内阁学士们的官阶都非常低，普遍只有五品。皇帝只是挑选一些有学识、有才能的人入阁，充当自己的私人秘书或者个人顾问，被称为内阁学士、内阁大学士。起初它仅仅是一个辅佐皇帝处理文书、提供参谋咨询的办事机构，品级低微，没有法定决策权。
如果遇上能力极强、精力异常旺盛的皇帝，比如明太祖朱元璋本人，凭借惊人的精力与政治手腕，在位三十一年间确实能够彻底压制住内阁，独揽大权。然而皇帝的子孙后代却不可能人人都有这样的精力与才能。往后一旦遇到平庸或不理朝政的君主，内阁的权力势必就会水涨船高。
到了明代中后期，内阁大学士尤其是排在第一位的内阁首辅，往往开始行使类似于过去宰相的职权。最为典型的例子就是张居正，他担任内阁首辅时权倾朝野。这正是因为后来的皇帝没有足够的个人能力和充沛精力去应对纷繁复杂的国家政务，内阁便顺势演变成了一个极其强势的权力中枢。
纵观唐代、宋代到明代的制度演进，横向对比便能发现，到了明代，皇帝的专制独裁才真正确立。在汉代或者唐代，你很难说那是一个纯粹的皇帝专制独裁时代；但到了明代，尤其是在明太祖朱元璋或明成祖朱棣这样极具政治铁腕、精力和能力都极其旺盛的皇帝统治下，由于相权对皇权的制度性制约被彻底拔除，皇帝便能够真正实现彻底的个人独裁。
宦官专权与皇权中介的异化
废除丞相之后，还衍生出了另一个极其严重的问题。没有了丞相作为政府与皇室之间的制度桥梁，皇帝与外廷政府大臣打交道时，中间实际上隔着深宫禁锢。当皇帝不愿或无法直接面对繁杂的外廷时，什么人就会乘虚介入政务呢？那就是深宫之中的太监。
这正是为什么明代会出现如此严重的“阉人专政”和宦官专权现象。历史上著名的权宦如王振、刘瑾、冯保、魏忠贤等人，都是极其典型的代表，甚至形成了盘根错节的阉党势力，太监成了权倾朝野的重臣。其根源就在于，中央构建了一个高度专制的体制，而外廷的相权被彻底取消；当明太祖、明成祖这种能够掌控全局的强势帝王不在位，换作能力孱弱、不愿理政的弱势皇帝时，很多皇帝根本不愿意亲自去跟前朝的大臣们打交道。这时，朝夕相伴的太监就顺理成章地充当了内外沟通的“二传手”，成了传递圣旨与奏章的关键通道，其手中的权力自然急剧膨胀。
其实明太祖朱元璋很早就预料到了这一制度隐患。他在世的时候，就专门命人在宫内铸造了一块巨大的铁牌或大银牌，上面赫然铸刻着几个大字：“内臣不得干预政事”。他设立这一规矩，就是因为在临死前就已经预见到，一旦自己不在了，后世子孙很有可能会被身边的太监包围，从而大权旁落。
然而，他的后世子孙严格遵从了他“永不立宰相”的祖训，大明朝自始至终没有再设宰相，但对于“太监不得干政”的严厉祖训，却完全没能抵制住。在此后的历史中，接连不断地爆发了各种太监专政弄权的惨痛悲剧，这也成为了明代政治的一大畸形特色。
清代的军机处与政治秘密主义
清代在很大程度上完整继承了明代的集权制度，同样不设宰相，也不设丞相。虽然清代继承了明代的框架，但清代的核心权力运作并没有依赖内阁，而是演进出了军机处。
军机处是一个比内阁更为私密、范围更小的皇帝个人决策机构。它最初设立的目的是为了就近商议西北军事机密内容。清朝皇帝原本在南书房与亲信议政，设立军机处后，在这个极小的范围内秘密议论军事和机密政务，保密性极高。最终，这个机构演变成了皇帝最核心的日常办公与行政决策中枢。
军机处彻底取代了明代内阁的原有地位，但它让国家政治陷入了更加严重的“秘密主义”，大量政治决策过程完全不再公开透明。从政治制度的现代化与良性演进来看，这毫无疑问是一种严重的制度退化与历史倒退。
部族政权特质与满人专制支持力量
清代专制体制的极端强化，还有一个极其深刻的大背景：清朝本质上是一个外来政权，或者说部族政权。它不是传统的汉人政权通过汉人原有的政治途径掌握天下，而是由少数民族建立的游牧/渔猎部族政权。
面对统治人口占绝对多数的汉人臣民，满洲统治阶层内部天然存在着极其强烈的族群防范界限。因此，清廷必须将一切核心权力极度集中于中央，而且在中央层面，权力必须牢牢把控在满人贵族的手里，这是清代强化极端集权的核心背景。
皇帝要推行彻底的独裁专制，其背后必须有强大且稳定的政治集团提供强力支持。在汉代或者唐代，皇帝很难在朝野内外找到一个长期稳定、全心全意支持皇权彻底独裁的利益集团；但在清代（以及此前的元代），作为一个外来的少数部族政权，整个满人特权集团为了维系自身的整体特权与统治地位，在集团内部形成了支持皇帝实行极端独裁专制的强大力量和普遍共识，从而将君主专制推向了历史顶峰。
谕旨双轨制与对官僚私生活的严密监控
清代政治专制的强化还体现在很多细微的制度设计上。在汉、唐、宋等前代，皇帝颁发圣旨、上谕，绝大部分都是公开公示的；然而到了清代，特别是从雍正皇帝开始，皇帝的上谕被严格分成了两种形式：一种叫做“明发上谕”，一种叫做“寄信上谕”（即密谕廷寄）。
所谓“明发上谕”，是向天下完全公开通晓的法令；而“寄信上谕”则是皇帝与官员之间一对一的单线密令。皇帝可以通过密折制度和廷寄，绕过所有的正式行政通道，直接向某个行省的督抚或特定官员单独下达指示。这种上谕的内容极其保密，中央政府的内阁以及六部衙门对此一概不知。其他官僚只知道皇帝派遣专人发走了一份密封的密谕，但里面的具体内容谁也无法知晓。
甚至在同一个部院衙门内部，例如皇帝给吏部侍郎发了一份密封的密折朱批，连同处一署的吏部尚书都不清楚皇帝到底对这位副手讲了什么。这种广泛应用的一对一上谕，将政治运行变成了一种高度神秘的“秘密主义”甚至准军事化统治，折射出君主对官僚群体的极度戒备。
在清代，尤其是雍正皇帝时期，其个人专制手段极为厉害。雍正帝通过这种高频次、一对一的密折往来，对全国各地的官场动向、政务进展乃至各级官僚个人的私生活细节，都掌握得一清二楚。地方官员的一举一动、家庭琐事、私下交游，都会通过秘密渠道直接汇报给皇帝。这种对官僚私生活的全方位渗透与掌控，使得皇帝在御下时拥有了极大的主动权：平日里姑且将你安置在官位上，一旦朝廷需要查办你、弹劾你或者罢黜你的官职，皇帝随手就能拿出早已记录在案的各种材料进行处置。这也是清代专制王权空前强化的一大具体体现。
言路封禁与禁锢士人言政的禁令
除了控制官员，清代对言路的封禁也远超历代。在过去，中国历代的政治言路相对而言是较为开阔的，民间士绅或各级官僚的呼声往往有法定渠道能够直达上听，皇帝也有相应的制度机制去听取官民的批评与呼声。但到了清代，言路遭到了极其严苛的封锁与压制。
皇帝专门下达严旨，限制官员言事。例如以往翰林院的翰林们，作为清流官职，拥有向皇帝直接上折论政的法定权利；清廷却直接下令，严禁翰林官“专折言事”，剥夺了他们专门议论国家政事的资格。对于地方官僚体系，规定道员以下的官员（包括各州、府、县的地方官），一律不得直接向皇帝递折谈论政务。基层官员若有奏报，只能先逐级递交给道台或者巡抚，由督抚大员决定是否代为转奏，从而在制度上彻底斩断了基层官员独立上奏言论的渠道。
不仅如此，中国传统的统治根基与庞大的读书人士人群体及文官集团密不可分。文人士子倘若在民间聚众议论朝政，对统治者而言同样是极大的政治隐患。因此，清朝自顺治初年开始，就在全国各地的府学、县学等生员读书备考科举的地方，专门树立起明文规定的卧碑。碑文上刊刻着极为严厉的禁令，明确提出三大禁忌，其中第一条便是“生员不得言事”，严禁生员秀才妄谈国政。
清代士人管控与“有法术无制度”
要考取功名、考科举的读书人，在清代面临着极为严密的控制：第一不得立盟结社，第二不得私自刊刻文字。其实这就意味着言论自由、结社自由、出版自由这三大自由全部被剥夺了，根本不许读书人拥有这三大自由，这些规矩都是清廷立起来的。
清代历史上很有名的一个例子就是金圣叹。当时苏州发生了一起事件，金圣叹联合当地的一些诸生、生员纠集起来，类似于现在的上访，要求地方官僚主持公道。然而最终的结果是，这批人全被抓了起来，其中十八个人全部被判处死刑直接斩首。朝廷杀他们的理由，就是违反了生员不得聚集议论政事、不得言事的禁令。金圣叹就是在这个事件中被杀害的。
对此，钱穆先生曾评价说，清代其实是没有制度的，只有法术。“法术”指的就是方法和权术。汉代和唐代建立制度，都是结合当时的实际统治需要，去建设了一整套制度体系；而清代虽然沿袭了明代的体制，但其一切制度安排的核心，纯粹是如何方便满人维护自身政权，完全出自满人统治集团的私心，建立起一套统治手段。钱穆先生认为这只是法术和权术，而不是真正的政治制度建设。
五朝中央首脑演变与集权的加剧
回顾汉、唐、宋、明、清这五个朝代的演进，如果考察在皇帝之外是否存在一个独立的、可以统帅百官且负责任的政府首脑，会发现：汉代和唐代不仅存在，而且职能相对较强；到了宋代，宰相的权力被明显削弱；及至明代，宰相制度被彻底废除；而到了清代，不仅没有独立的政府首脑，中央行政机构反而进一步收缩到了一个秘密运转的军机处。因为清廷时刻要围绕着维护满人少数群体的专制统治，专制集权得到了极大的加强，整个演进过程其实是一个持续向坏的发展历程。
汉唐地方官僚层级的演变与流弊
除了中央体制，在中央与地方的权力分配以及权责划分上，主要可以观察地方官僚层级是如何演变的。
汉代的地方制度历来备受推崇，因为汉代的地方行政只有两级，即郡和县，也就是秦代确立、汉代继承的郡县制。当时全国有一百多个郡、一千多个县，只有这两级行政架构，中间基本上没有其他官僚层级。用现代组织学的话来说，它整个科层制组织的结构是非常扁平化的。汉代为了实施监察，中央会派遣刺史到地方巡查，但刺史仅仅负责巡视考察，考察结束后就必须回京复命，并没有在中央和郡县之间形成常设的中间官僚体制。然而后世到了明清时期，中央派驻地方的官员往往逐渐变成了常驻官，常驻官又进一步演化为压在原先地方官僚头上的一层新的行政官僚，带来了非常严重的问题。
唐代的地方行政大体上也维持了两层架构，但后来增加了一层。汉代派刺史巡查完即返回中央，而唐代则派遣监察御史。由于唐代历时两三百年，历时漫长，中央派遣下去的监察御史常常演变为常驻官员。他们起初只是负责监察事务，后来地方上特别是边疆的大片区域，所有事务全部委派给了监察御史，并由此演化成了节度使。节度使不再仅仅过问监察、贪污腐败或考核政绩，而是演化为统揽地方各项事务的最高长官，地方的军事、税赋、经济、人事全部由其一手统揽。再加上唐代是一个极具扩张性的王朝，边疆经常爆发战事，节度使往往由职业军人担任。于是，从监察御史演变成节度使，节度使最终又演变成尾大不掉的藩镇，后来的安史之乱便是由此爆发。这种由中央下派官员演变为地方封疆大吏、拥有实力后再起兵反叛中央推翻政局的现象，是唐代的典型结局。
清代在某种程度上也有类似之处，清王朝最终的瓦解也是由于各个封疆大吏。清代的总督和巡抚最终演化成封疆大吏并瓦解了满清政权。巡抚和总督原本既不是地方官，也不属于正式的地方行政层级，而是中央临时派遣到县、州、道之上的大员；然而派出之后，最终却演化成正式的地方最高统治机构。尽管他们名义上仍是中央官，但其实际实力坐大之后，最终导致了清朝的解体。
宋代地方行政与财权集权化的后果
宋代大体沿袭了唐代的制度框架。宋代地方最高一级的行政区划称为“路”，最底下一级是县，中间则设有府、州、军、监，大体维持在三个层级。然而中间的知府、知州等官员，同样是中央下派的地方官僚。知府、知州相当于中央安插在地方的眼线与代表，日积月累，他们最终也固定变成了一层新的行政官僚层级。虽然机制与唐代御史类似，但宋代大体上仍维持在三层，相对而言还不算过于繁冗。
不过，宋代在中央与地方关系上采取了极端的集权措施。唐代的地方财政收入，一部分留存地方，一部分上缴中央；而到了宋代，地方的所有财政收入必须全部上缴中央，再由中央根据自身的判断与调配，决定留给中央多少、拨给地方多少。这导致地方政府的财政自主权被严重削弱，地方能调动的资源极少，能办的事情非常有限，地方整体处于极度弱化的状态。
唐末与宋末的历史结局充分体现了这种财政制度的差异。唐代爆发安史之乱时，长安与洛阳两座京城一度全部沦陷，但中唐和后唐依然能够组织起力量将叛乱平定。其根本原因在于，唐代地方政府留存有一部分财政收入，即便两座京城被藩镇攻占，地方依靠留在手中的财力与物力，仍然有实力组织反扑。而宋代则存在致命弊端，当游牧民族攻陷宋朝京城之后，整个国家瞬间土崩瓦解。正是因为宋代地方财政全部上缴中央，地方自身可用的资源与动员能力远弱于唐代，根本无力组织起有效的抵抗。
从分税制到土地财政的当代映射
对照当下的现实状况，中国目前地方政府的财政状况同样十分严峻，存在规模庞大的地方隐性债务。相比之下，如果单纯对比中央政府的负债率，中国的中央政府负债情况远好于美国、日本等许多国家。例如日本中央政府的债务赤字率高达200%以上，而中国中央政府目前的赤字率在70%左右。因此，单看中央政府的财政风险或支付危机，中国的情况要好得多，但地方财政却陷入了极大的困境。
这种财政格局的形成，源于20世纪90年代初的分税制改革。分税制彻底扭转了中央与地方的财政收入分配比例：改革前是地方拿大头、中央拿小头；90年代分税制改革后，变成了中央拿大头、地方拿小头。分税制推行后，地方财政迅速恶化，为了维持运转，在90年代中后期推行了所谓的“三提五统”，即三项村提留和五项乡统筹，实际上构成了加重底层负担的苛捐杂税，征收了相当长的时间。
后来地方财政之所以能够摆脱这一危机，关键在于中国加入了世贸组织（WTO）。入世后中国经济迅速腾飞，城市化进程迅猛推进，房地产市场随之火爆起来。土地财政由此成为地方政府最主要的财政收入来源，而且这笔土地收益完全留归地方自主支配，地方开发越好、土地出让越多，留给地方自用的资金就越充裕。在房地产市场火爆的十几二十年间，一套房子的销售金额中，加上土地出让金和各项税费，政府从房价中拿走的比例大约占到了六成，其余四成左右才由上下游全产业链去分配。地方政府正是依靠房地产市场迅速改善了财政状况，办成了许多基础设施和工程。因此，房地产市场在实质上充当了地方政府收税的重要工具。
元明清行省制度与“管官之官”的层级弊端
在明代，中央与地方之间确立了行省制度。行省制度最初起源于元朝，其全称为“行中书省”。如今人们习惯将浙江省、陕西省等“省”视为地域名称，但最初“省”指的是中央政府机构中书省。元朝作为一个游牧民族建立的政权，对地方统治并不放心，为了牢牢掌控地方，必须直接从中央政府向各地派遣官员进行统治，性质类似于在殖民地派驻总督，这些派驻机构便被称为“行中书省”。所谓“行”，即“行走的中书省”，代表皇帝巡行治理地方，由此诞生了行省制度。这一制度在原有地方层级之上又硬生生叠加了一层，明代和清代全盘继承了这一行省架构。
行省制度带来的最大弊端，就是行政层级的大幅增加。最基层的县官直接面对百姓，属于直接治理民众的“父母官”；但县级以上层层加码设立的各级官员，他们并不直接接触和管理民众，而是专门管辖下级官员的“管官之官”。这些官员不参与民众实际生活的治理，其核心日常工作就是检查下级官员是否履职。
这一历史弊端与当下的行政现实如出一辙。当代中国在县以下又设立了乡镇政府作为最底层的政权机关。而在清代及以前，县以下是没有政府官僚机构的。如今乡镇成了最底层，上面的县、市、省各级官员基本上都成了“管官之官”，他们不直接承担具体的基层民生治理事务，主要精力都放在检查下级工作上。这就导致乡镇一级以及部分县级政府最为苦恼的就是疲于应付上级的各种检查，因为上级官员往往只负责督查。
这种“管官之官”过多的现象并非当代独有。早在明代，大学问家王夫之就曾专门撰文痛陈弊端。王夫之指出，明代体制存在严重问题，管官的机关和官员过多，这些官员完全不与民众打交道，只向上施加各类压力；行政层级脱节繁琐之后，导致权力与资源不断向上集中，而所有责任全部下压到基层，底层的县官处境十分艰难。这种体制困境投射到当下，就表现为乡镇基层公务人员极为痛苦的生存状态。一些在乡镇政府工作的基层人员日常被大量的政治学习和各类检查占据了极多精力，终日疲于应付上级考核检查，根本无法集中精力好好开展实际的本职工作。
清代督抚常设与分权防范的集权本质
清代在地方制度上沿袭明制，并在各省之上进一步设置了总督与巡抚，形成了县、府、道、省以及省之上的巡抚、总督（如两江总督等）等多重体系。总督和巡抚原本都不是常设地方官，而是中央遇到特定事务时派出的特派员。巡抚本意为代表中央临时巡视抚绥地方，办完事务即须返京；但由于清王朝延续了两百多年，久而久之，这些巡抚和总督全部演变成了常驻官员。这一演变导致在原本的省一级官僚之上，又硬生生压上了一层权力极大的高官。督抚原本只是中央派出的流官，最终却固定为常设的高层官僚，使得行政层级极其臃肿繁复。
追根溯源，清代这种地方官制演变的根本原因，依然是满人政权对汉人为主体的国家缺乏安全感与信任感。清廷必须不断指派中央嫡系官员直接插手地方，以此牢牢把控统治权力，绝不肯把治理权力真正下放给地方。纵观历代朝代流变，中国历史上的诸多制度演进，都深嵌着这种中央防范地方、集权层层加码的固有逻辑。
赋税制度的流变与空壳化循环
很多制度在刚开始建立起来的时候，看起来运转得还比较好，但随着时间的推移，慢慢地就会产生很多问题。到最后，这个制度就变成了一个完全的空壳子，只能把原本的制度全部废掉，再去建立一个新的制度。
这种情况在赋税制度方面表现得尤为明显。中国历史上的赋税演变，大家在历史书上大概都见过这些名词：从早期的均田制，到唐代的租庸调制，再到唐代后期的两税法，然后延续到明朝的一条鞭法，以及清朝的摊丁入亩。为什么很多制度都是建立起来之后搞了一段时间，就发生很多问题，最后搞到完全无法运行，不得不彻底废掉再重新建立一套呢？
过去在收税的时候，必须要建立户籍册子，或者丈量土地的册子。明代在这方面是非常有代表性的：在户籍方面有“黄册”，用来统计人丁、统计户口；在土地方面，统计田亩的则叫做“鱼鳞图册”。明太祖朱元璋一开始推行这个体系的时候，要求必须把全国的情况搞得清清楚楚，包括全国有多少人、各家各户的户口状况究竟怎样，从而确立了严密的黄册制度。同时，对于土地的具体状况、土地的流转交易，比如今年是谁买的、明年是谁卖的，都要非常细致地登记入册。这些户籍与土地清册，就成了当时朝廷征收赋税的核心依据。然而，无论是黄册制度还是鱼鳞图册制度，搞到明代中后期，基本上就荒废了。中国历史上很多制度都是这样，刚开始搞的一段时间搞得不错，最终却都沦为了空架子。
中央集权制定政策的立足点与因地制宜的缺失
之所以会出现这种制度空壳化的现象，与中央集权制度的运作逻辑密切相关。中央在制定各项制度时，其根本的出发点究竟是什么？中央制定政策的出发点，核心往往在于方便管理、方便统治、方便镇压，确保不要出问题。也就是说，一切都是以中央政府自身的便利与政权稳固作为出发点的，并在此基础上制定了大量的规章制度。
这类制度在一开始推行时，前期的实际调查可能就不是很细致。更关键的是，一项制度一旦制定下来，往往要求在全国范围内统一强制执行。可是中国幅员辽阔，是一个如此庞大的国家，各地的情况千差万别，真的是移风易俗、风土人情各异，各地的实际条件存在着极多的变化。在这样的背景下，“因地制宜”根本没有真正落实到制度的制定过程当中去。这就直接导致地方上完全真实的民情民意，根本没有办法反映出来，也没有切实结合到制度的顶层设计里面。大量的制度都是在这种模式下出台的。因此，制度在刚开始推行实行的时候，可能就已经存在一些不太顺畅、磕磕绊绊的地方；随着时间的推移，这项制度与当地实际的民情民意就会越来越脱节、越背离，双方的冲突也会越来越尖锐。
制度刚性、灰色潜规则与制度的废立
当制度与地方的实际情况发生背离时，该怎么办呢？按理说应该调整，但中国的制度往往具有极强的刚性。也就是说，当制度与地方民情民意发生背离冲突的时候，朝廷的反应并不是马上根据各地的实际民情民意去因地制宜修改制度，而是考虑如何在保证制度字面上维持不变的前提下，还能让整个体系继续运转下去。
那么实际执行中又是怎么操作的呢？表面上，大家仍然必须维持正式制度的权威与形式；但在实际的执行过程当中，底层就会滋生出大量的灰色操作、变通融通的手段，或者说形形色色的潜规则。地方官吏与民间就依靠大量的潜规则和灰色地带去应付朝廷的正式制度，勉强在表面上维持正式制度的形式化运转。
这种模式在短期内或许能糊弄过去，但如果长期如此，整个体系就会变得极难维持。长此以往，对于老百姓的实际切身感受来说，那个正式的制度虽然依然摆在台面上，但本质上已经变成了一个空壳子、空架子，完全丧失了任何实质性的内容与治理效能。制度就这样空转着，再经过相当长的一段时间，直到朝廷终于发现这个制度确实已经完全脱离了社会的实际情况，彻底无法维持，才不得不把它彻底废除掉，然后再重新设立一个新的制度。整个中国历史上的很多制度变迁，就是陷入了这样一种不断建立、僵化、被架空成空壳、废除再重新建立的持续流转过程之中。
避免制度架空的路径与地方政治的必要性
那么，应该如何去避免这样一种制度周而复始空壳化的状况呢？特别是像中国这样一个广土众民的大国。其实像美国也是一个大国，那为什么很多制度可以建立起来之后却不会轻易被架空呢？道理其实非常简单：政治制度一定要切实落实到具体的民情民意当中，制度必须紧密配合民情民意。
具体而言，宏观的政治必须切实落实到地方政治上——国家的政治要落实到州的政治，州的政治进一步落实到更基层、更微观的地方市镇政治。说白了，政治运作还是要走地方政治的路径，必须以地方实际的民情民意为优先考量，由各地的实际情况来决定到底应该制定什么样的制度。如果依然试图在全国推行高度统一的一盘棋，搞一刀切、一盘棋式的刚性制度，必然还会产生非常严重的问题。这也是中国式制度演变中，导致其悲剧性与宿命式循环的最根本、最主要的原因。