新青安与台湾高房价困境

在新青安（青年安心成家购屋优惠贷款：台湾政府为协助青年购屋而推出的优惠房贷方案）上路一周年之际，许多人都在追问：居住正义是否已经实现？为何仍有大量年轻人买不起房，反而房价被进一步推高？数据显示，今年5月，新青安房贷占五大银行新承做房贷的40.6%，创下近八年新高。有人将新青安形容为给年轻人打兴奋剂，认为在房价高企时推出激励措施，反而让原本可能降温的房市再次抬头。李同荣认为，新青安吸引了超过三成的虚假需求介入，从而推高了房价，且难以查核，恐将扭曲市场机制。

今天将要探讨的书籍是《无住之岛》，它旨在讨论台湾的居住不正义问题。该书作者廖庭慧是社会住宅推动联盟的研究员。这本书以历史视角，探讨了台湾过去30年居住运动的历程，分析了台湾高房价的根本原因，厘清了居住正义难以实现的原因，并最终提出了台湾未来的改革蓝图。

近40年来，台北市的房價所得比（House Price-to-Income Ratio: 衡量房价与家庭可支配收入之间关系的指标）自2006年以来持续飙升，到2023年已达到15倍。这意味着，一个家庭需要不吃不喝15年才能买得起房。相比之下，世界银行认为合理的房價所得比应低于5倍。

建商们整日宣称高房价是由于刚性需求，但根据财政部统计，台湾过去六年新建的52万户住宅中，有53%属于非自用。这表明台湾持有房屋的成本非常低，一个人可以拥有多套房屋。2023年，台湾有85.1万户空屋，空屋率（Vacancy Rate: 衡量房屋空置情况的指标）高达9.33%，除连江县外，台湾所有县市的空屋率均有所上升。若观察六都的空屋率，高雄和台南分别以10%和超过9%位居前二。如此多的新房并非用于居住，而是用于房地产投机，这使得“高房价源于刚性需求”的说法不攻自破。高房价并非来自刚性需求，而是源于投资需求。

房地产文化霸权与世代剥削

然而，每当政府面对房价问题时，总会说台湾的自有住宅率高达85%，家家户户都有房。但如果真是如此，那么每个人都应该乐见房价上涨，因为资产增值了。但根据台湾大学城乡所华昌宜教授的分析，台湾的家庭组成是：60%拥有一套房产，10%是经济弱势，20%是买不起房的年轻人，最后10%是拥有两套以上房产的业主。其中，最大的60%家庭群体感受最为矛盾。他们有自己的房子，但看到子女买不起房，所以希望房价不要太高；但另一方面，因为自己有房，又害怕房价下跌导致资产缩水。

因此，每当有人想改革住房政策时，少数10%的房地产阶级就能制造舆论恐慌，让多数60%的人反对改革。长年以来，这形成了一种房地产文化霸权（Real Estate Cultural Hegemony: 指房地产行业通过各种方式，将“房地产只能涨不能跌”、“买房是最佳投资”等观念深植人心，使其成为社会普遍接受的“常识”或“真理”），不断向大众灌输“房地产只能涨不能跌”的观念，以及各种“买房是最佳投资工具”的说法。文化霸权意味着你没有意识到背后有权力在运作，反而认为这是自然而然的，因为它已经渗透到大众的思维中，让大家将其视为常识。例如，在台湾的小学社会科课本中，甚至将买房投资纳入其中，从小教导孩子如何炒房，赋予房地产投机文化上的正当性。课本中写道：“当房价相对低的时候，就应该先买进，然后趁着涨价的时候，把房子卖掉赚取利润。”从小学生就开始教导炒房，这显然是不太对的。

台湾今天的住房问题，已经演变成一个世代剥削的问题。房产都被老一辈占据，而年轻人则像韭菜一样被收割。但年轻人的收入却比上一代更低。台湾社会学家林宗弘的研究发现，1978年以前出生的台湾人，享受了战后经济成长的红利，薪资成长幅度高。相比之下，1978年以后出生的世代，出社会后的薪资成长曲线大幅下滑。如果再考虑通货膨胀，年轻人的薪资实际上是缩水的。年轻世代薪资较低，但房价却被老一辈推高，为了买房，年轻人不得不背负巨额房贷，薪水都拿去还房贷，没有钱消费，没有人购买产品，这将导致百业萧条，让台湾经济恶化。结果就是，许多年轻人不敢生小孩。因此，房价问题实际上不只涉及住房，它还将制造世代对立、经济萧条、少子化等国安危机。

台湾居住运动的历史脉络（1950s-1980s）

台湾是如何走到今天这个地步的？接下来，我们将回顾台湾半世纪以来的住房运动史，了解高房价的历史根源。

战后，国民政府迁台，涌入200万移民，台湾人口增加了三分之一。但当时的政府主张反攻大陆，认为这些移民很快就能回到中国，因此没有必要处理住房问题。直到1953年凯蒂台风侵袭，许多人无家可归，政府才动用美援资金兴建了8500户新房。这场台风意外地促成了台湾住房政策的起点。当时驻台的美国顾问Hugo V Bmeha坚持要制定住房政策，台湾政府才于1957年制定了新的国民住宅贷款办法，兴建了12.5万户住宅。

到了1970年代，台湾经济起飞，大量人口涌入城市，私人住宅市场发展。1957年至1968年间，住宅数量增加了27.5万户，但台湾人口却增加了396万人，供不应求导致房价飙升。1966年，台北市新建公寓每坪价格为3700元新台币，两年后涨到7500元。加上1970年代两次石油危机，物价上涨，政府为了安定民心，提出了12项重大建设，其中一项就是兴建国民住宅，目标是在十年内兴建60万户。

1980年以前，台湾房价上涨确实是由于刚性需求，因为大量人口涌入城市，住房需求远超供给。但1980年代之后，这个论点就不适用了。都会区人口没有显著增加，但房价却飙涨。这是为什么？因为1980年代美国里根政府推行新自由主义政策（Neoliberal Policies: 强调市场自由、减少政府干预、放松管制、私有化等经济政策），呼吁台湾开放市场、自由化。于是，1987年蒋经国总统宣布解除外汇管制，大量资金涌入台湾股市和房地产市场。此外，台北市于1987年宣布兴建捷运，导致全台房价连续三年飙涨。1989年甚至出现了《0099大发财》这样的书籍。

但政府只想扶持房地产市场，开始宣扬一种说法：每个人都必须懂得投资理财，才能买得起房；买不起房不是政府政策的问题，而是你个人的问题。

无壳蜗牛运动：居住权意识的萌芽（1980s-1990s）

恰逢1987年解严后，民众可以上街抗议。1988年，几位小学老师和台湾大学城乡所的师生发起了无壳蜗牛运动（Shellless Snail Movement: 1989年在台湾发生的一场社会运动，抗议高房价和居住不正义，要求政府保障人民居住权），组成了“无住者团结组织”，发表了《蜗牛运动宣言》，强调“居住是基本人权的一部分，不是商品，不是金钱游戏的筹码”，抗议住房商品化，要求政府实施租金管制、课征空屋税、兴建社会住宅。1989年8月26日，忠孝东路夜宿人数最高达到5万人。示威者以幽默讽刺的方式表演大富翁舞蹈，民调显示超过七成民众支持，媒体也一面倒地支持这场运动。为什么？因为无壳蜗牛运动不与任何政党结盟，因此被视为解严后街头运动的新生力量。

当时的行政院回应是回避房价税制问题，转而主张补贴和扩大房贷，实际上是将买不起房的人转化为合格的消费者，而非正视高房价问题。社会学家萧新煌认为，无壳蜗牛运动具有“非政治性格”，这既是其成功的原因，也是其失败的原因。因为它不与任何政党合作，就无法获得更多政治资源，这也成为后来居住正义政策能否成功的关键。此外，运动在此阶段的诉求仍很粗糙，强调的是让大众买得起房，追求的是房屋所有权。直到1997年亚洲金融危机后，台湾的住房运动才从追求所有权转向追求居住权（Right to Residence: 指每个人都应享有安全、适足、负担得起的住房的权利）。

1990年代，台湾家庭户数快速增加，从1994年的560万户增至1997年的620万户。每年平均房屋移转栋数高达48.2万栋，这是台湾史上房屋移转量最大的四年。房市火热，房价也随之攀升。1980年，台北市每坪平均开价为7.6万元，到1990年已达26.7万元，短短十年内涨了近三倍。但由于在此期间，劳动所得也随之增加，平均家庭可支配所得从46万元增至86万元，因此民众仍能负担房价。

亚洲金融危机与政策转向：从“有其屋”到“安其居”（1997-2008）

直到1997年，亚洲金融危机冲击台湾，股市和房市双双重挫，民众购屋意愿降低。当时，所有知名建商都出现周转问题，三采建设股价跌停。营造投资公会当时向行政院表示：“房屋滞销将导致营造业倒闭，冲击台湾经济。”行政院长萧万长接受建商诉求，采纳了1500亿元优惠房贷方案。这是台湾政府首次编列预算用于房贷。表面上是为了帮助中低收入户取得贷款购屋，但实际上是为了挽救濒临崩盘的房市。

这项政策一出，立即引发学界和民众反弹。房地产崩盘是因为建商把房价炒得太高，结果现在却要用纳税人的钱来帮他们解套。这演变成一种“房价只能涨不能跌”的局面，只要房价下跌，政府就会出来护盘救市。社会运动团体不满，组成了“无壳蜗牛联盟”，每周上街抗议。此时，无壳蜗牛联盟的主要诉求已不再是房屋所有权，而是转向居住权，要求政府发展租赁住宅、租金补贴。在压力之下，行政院才开始将“土地及住宅政策”列为会议主题。当时，无壳蜗牛联盟提出“租屋支出可抵税”，但财政部以“多数国家没有此制度”为由拒绝。

1999年8月，无壳蜗牛联盟再次在忠孝东路夜宿，五位总统候选人全部到场，并当众签署支票，承诺支持住房政策。不料，不到一个月，921大地震发生，政府和民众的注意力都转向协助灾区重建，意外中止了住房运动。

直到2000年，台湾首次政党轮替，陈水扁520就职典礼上，无壳蜗牛团体带着陈水扁选前签署的承诺书到场，提醒民进党不要忘记选前承诺。早在1993年，民进党就提出公平正义福利国家，其中十大社会福利主张之一就是“人人有屋住”的住房政策。但在陈水扁执政初期，正值921地震后经济不景气、失业率攀升，政府为了维持经济，推出了优惠购屋贷款。2000年至2005年，共设定了1.8兆元的贷款利息补贴，持续加码青年房贷，而没有深入思考住房政策。当时由交通大学土地管理系教授华敬群起草的《住宅法》草案，一直被阻挡，未能送进立法院审议。时任行政院长张俊雄表示：“要顾及年轻人的需求，但也要顾及对整体房地产业的提振。”2000亿元的房贷优惠，协助了4.7万户家庭提早实现购屋愿望。

尽管《住宅法》草案未能三读通过，但在倡议路线上，却提供了充分的讨论资源。住房团体不再只是批评高房价，而是要求居住权，例如废除单身歧视条款、照顾弱势群体、补贴学生租屋，以及最重要的社会住宅（Social Housing: 由政府或非营利组织兴建或取得，以低于市场租金或售价，提供给中低收入户、弱势群体或特定对象居住的房屋）。这进一步为下一阶段马英九政府时期的居住正义讨论奠定了基础。

1998年，彭淮南就任央行总裁，实施低利率政策，以扶持出口导向产业。台湾五大银行的房贷利率从1998年的8.3%降至2010年的1.79%。大量资金流入房地产，显著推高了房价。可以说，台湾政府的低利率政策是为了优惠出口商，却反而造成房价飙涨。台北市的房價所得比从2002年的6倍飙升至2010年的12倍，足足翻了三倍。

马英九政府时期：社会住宅与居住法的推动（2008-2016）

2009年，一项网络民调将“高房价”列为民众十大民怨之首。这恰逢马英九执政时期，他上任后必须处理房价飙涨的问题。在此期间，推动住房政策改革的关键人物是彭扬凯。他自2006年起担任OURs（都市改革组织）秘书长，将倡议重点转向住房政策、社会住宅。因为拉低房价涉及的利益结构太大，难以撼动，而社会住宅相对容易获得支持。

于是，2010年3月，他们在台北市仁爱路二段发表了无壳蜗牛自救宣言，指出居住是基本人权，国家必须保障此权利的实现，要求政府推动《住宅法》、增加社会住宅存量。此时，住房团体不再单打独斗，而是与社会福利团体结盟，组成了“社会住宅推动联盟”，简称“住盟”。因为当时台湾民众对社会住宅的认识不足，住盟邀请了荷兰社会住宅专家Jeroen van der Veer博士来台进行多次交流，并利用选举前的机会，拜会了当时竞选台北市长的郝龙斌和苏贞昌，以及新北市长候选人蔡英文，游说他们将社会住宅纳入五都的政见。民进党也以此作为赢得选举的筹码，质疑郝龙斌过去四年没有兴建任何社会住宅。民进党台北市长候选人苏贞昌当时率先提出社会住宅的概念，并批评对手郝龙斌现在才跟进，根本是急就章。郝龙斌则回应，市政府对社会住宅有完整的配套措施，加上现在有中央政府的背书，所以这张支票四年内可以兑现。

为何原本只关注弱势群体的社会住宅，突然成为选举焦点？当时台湾刚度过2009年金融海啸，失业率增加5%，年轻人相对剥夺感强烈。而对于政党而言，支持社会住宅实际上是回避高房价问题的替代方案，因为它不会阻挡建商的财路。

2011年五一劳动节，住房团体加入五一反贫困大游行，六千人上街到帝宝前抗议，要求政府兴建社会住宅、通过《住宅法》、实施实价登录。希望在2012年总统大选前，对执政党施压，并与在野党结盟。这果然奏效，民进党发布十年政纲“住宅篇”，由华敬群起草，纳入了进步的理念，目标是让台湾的社会住宅存量达到整体住宅存量的10%。向民众宣示民进党会比国民党做得更好。他们认为，住宅最根本的本质仍是居住使用，应该让住宅回归民生需求本质，着重消费、遏止投机。民进党的政策方向确实展现了这样的趋势。

面对民进党政纲的挑战和2012年选前的压力，马英九政府要求立法院长王金平尽快协商《住宅法》，并于隔天快速通过。就这样，住房运动努力了20年，终于在2011年，台湾有了第一部《住宅法》，明文规定政府应保障居住权。

《住宅法》通过后，2012年总统大选，国民党保住执政权，马英九连任。但即便《住宅法》通过，房价依然飙涨。马政府官员甚至爆出丑闻。营建署长叶世文在2014年5月出席私人论坛时，脱口而出投资股市会亏钱，房地产是最好的投资，还说2016年以前不会有实价课税。这让学者专家批评叶世文失言、失职。营建署长的言论无异于公开鼓励大家炒房，戳破了政府实现居住正义的谎言。民众怒火再次高涨。

2014年5月，巢运（Nest Movement: 2014年在台湾发起的一场社会运动，旨在抗议高房价和居住不正义，要求政府落实居住正义政策）发起，选择当时台北市房价最高的仁爱路作为游行起点。此时的倡议路线已不再只是抗议高房价，而是要求政府保障居住权。巢运当晚，数千人夜宿帝宝，台北市长候选人柯文哲也到场支持，喊出四年两万户的选前支票。巢运团体还直接点名了拥有房产数量最多的十大立委。国民党立委张庆忠以143笔房产位居第一，民进党立委薛凌以77笔位居第二。

在巢运的压力下，马英九政府承诺尽快提出房地合一税。但结果只是改革了房地产交易税，而非囤房税。在法案通过前，营造公会的人还去拜会行政院长和财政部长，希望他们放宽税制。结果2015年通过的版本，反而成了为建商量身打造的，房地合一税所需缴纳的所得税比奢侈税还少。巢运团体只能无奈接受这个结果，虽然不尽如人意，但至少达成了一个阶段性目标。

蔡英文政府时期：居住政策的深化与挑战（2016至今）

2016年总统大选后，民进党胜选执政。当时推动民进党住房政策的幕后推手，正是来自巢运的华敬群。华敬群指出，“房地产是经济火车头”是一个迷思。相较于房地产市场，住宅市场对GDP的贡献其实更大，应该改善租赁市场，才能帮助台湾经济发展。民进党上任后提出了三项改革。

首先是《住宅法》的修正。因为2011年通过的《住宅法》问题重重，将兴建社会住宅的责任全部推给地方政府。当时内政部次长华敬群与民间合作修法，明文规定中央政府负责兴建社会住宅，并规定经济弱势居民的比例必须达到30%。由于社会住宅不会阻挡建商的财路，所以即便修法幅度超过八成，也于2016年12月顺利三读通过。但修法后，民众却担忧社会住宅会变成贫民窟，扰乱地方治安，导致当地房价下跌。有白布条上喷漆写着“抗议滚出公宅”，甚至有地方居民强烈抗议公宅的进驻。

民进党的第二项改革是租赁市场立法。台湾政府长期以来不重视租赁市场，导致供给不足，仅占总住宅存量的6%至13%，而其他先进国家至少有25%至40%。因为台湾持有房屋成本极低，房东宁愿将房产空置等待房价上涨，也好过租给别人。政府不立法规范，实际上是因为政府预设民众租房只是短期行为，未来总会进入市场买房，所以没有必要立法保障租客权益。这导致七成至九成的租赁物件都在黑市交易，政府无法管控租赁住宅的品质。在台北租房，就像在迪士尼乐园玩鬼屋一样。台北信义区月租不到9000元的公寓，网友形容格局像牢房；信义区一间开价7000元的雅房，空间只有一平方米大，房间里甚至把马桶放在开放空间。

此外，许多房东不允许迁入户籍。但租屋补助、育儿、学区、投票等都与户籍绑定，没有户籍的租客被剥夺了各项权益，沦为二等公民。民进党当初想为租赁市场立法时，草案内容包括改革税制，让屋主愿意出租空屋；强化产业，提升租赁产业水平；以及明确规范租屋的权利义务，例如押金上限、罚则等。但在修法过程中，最终只剩下强化产业一项，变成了《租赁住宅市场发展及管理条例》。因为如果规范权利义务，必然会影响房东利益，结果租客的权益被牺牲，仍没有法律保障。尽管这让住房团体不满，但至少台湾终于有了租赁市场法规，仍算是一大进步。

蔡英文任内最后一项改革是实价登录2.0（Real Price Login 2.0: 台湾政府为提升房地产交易透明度而推出的政策，要求公开预售屋交易价格和门牌号码，以防止信息不对称导致的炒作）。2011年国民党政府的实价登录，只揭露区段，并排除预售屋登录，一推出就饱受批评。实价登录2.0承诺补足预售屋价格并揭露门牌号码，防止建商利用信息落差哄抬房价。但这样做必然会对房地产阶级造成冲击。因此，2018年4月送交行政院审查后，一直没有下文。他们表示要等到2018年九合一选举后再议。2019年，巢运团体再次呼吁蔡英文政府坚守改革承诺，推动实价登录2.0。政府深怕得罪房地产既得利益者，结果实价登录2.0被搁置了两年。民进党行政院提出的法案，却被民进党立委阻挡。后来，民进党立委提出了《平均地权条例》修法，作为不冒犯建商的解决方案。直到2020年新冠疫情封城结束后，房价再次快速飙涨，民进党政府才在压力下重新启动改革，将实价登录2.0送审，最终于2020年12月底三读通过，并于2021年正式上路。

未来改革蓝图：五大解方与合作住宅

回顾了过去30年居住正义改革的历程，作者现在想提出，台湾的下一步该怎么走？首先，我们必须认清，今天居住正义最大的受害者是谁？他们是那些没有父母房产可继承的年轻人。他们不够有钱买房，但又不够穷申请社会住宅，成为夹在中间的三明治族（Sandwich Class: 指收入不高不低，既无法享受政府的社会福利，又无力负担高昂生活成本的群体）。

作者建议，我们应该从社会福利转向社会投资的概念。目前的社会福利包括租金补贴、社会住宅，都不足以解决年轻人买不起房的问题。我们必须意识到，帮助年轻人解决住房问题，实际上是在帮助社会。因为买不起房的人，往往是因为没有出生在富裕家庭，这会将负面效应传递给下一代，制造世袭的不平等。年轻人只能租房，但租赁市场问题重重，每天都要处理找房的琐事，会影响工作效率，也会让年轻人更不愿意生小孩，造成少子化问题和国安危机。如果国家能帮助年轻人摆脱这种住房压力，年轻人可能会更愿意生小孩，不用担心孩子没有家。如果生育率提高，孩子多了，那么教育产业的人力需求也会增加。换句话说，如果社会愿意投资在青年住房问题上，将对未来社会产生正向效益。

因此，作者提出了五大改革方向。

第一是缩表（Shrinkage Flow: 在此指收紧房地产市场资金流动，限制银行对房地产的贷款，以抑制房价上涨）。不要让过多的资金流向房地产。2018年8月，金管会调整了《银行法》第72条之2的规定，称是为了鼓励企业扩大生产，放松了资金流入房地产市场的管制。这被认为是房地产放款条款，导致房市过热，房价指数快速上涨。此外，今年的新青安政策也让房市过热。有传闻称央行要出手，从上周开始，央行总裁杨金龙亲自密集约谈各银行总经理，并直接下达房地产缩表令。我们不要忘记，美国的次贷危机就是银行随意发放房贷造成的。所以，首先必须改革的是《银行法》，控制资金流向房地产，以遏制房价上涨。

第二步是打击囤房，建立囤房税（Hoarding Tax: 对拥有多套房屋的业主征收的税，旨在增加房屋持有成本，促使空置房屋进入市场）。让那些拥有多套房屋的人释放出大量空屋。为了鼓励释放出租，可以采用“租金免税额”条款。如果愿意出租三户以外的房屋，可以免征房屋税。这样，为了避免被重税，拥有多套房屋的人会更愿意出租房屋。目前，台湾只有5%至7%的家庭拥有三户以上房产。也就是说，囤房税不会影响九成以上的台湾民众。囤房税实施后，持有成本增加，屋主会更愿意出租房屋，解决租赁市场供给不足的问题。

这引出了第三步改革，推动租赁登记，让租赁市场透明化，保障租客权益。还可以明定检举条款，如果房东隐匿租屋事实，租客在租屋后可以向税务机关检举，让房东无法逃漏税。囤房税实施后，税收增加，多出来的税金可以用来减轻租客负担。

这是第四步改革，租金支出可抵税。

最后一步是社会住宅应从抽签制改为国际标准的排队制。在西方先进国家，民众抽到号码牌后就开始排队。这会对政府造成压力，因为号码牌一旦发出，就等同于承诺兴建住宅，而不是跳票，选上后再承诺。

最后，我们还可以考虑超越市场和国家的第三种选择——合作住宅（Cooperative Housing: 一种由居民共同拥有、管理和运营的住房模式，旨在提供负担得起的住房和社区生活）。一群想住在同一个社区的人，共同集资购买土地、兴建房屋，不需要政府或建设公司，民众可以自行组织。让居民共同讨论想要设计什么样的公共空间。例如，1989年，中研院员工曾发起学者别墅社区；2017年，新北市政府推出了三峡北大青银共居计划，挑选理念相近的共居伙伴，打造年轻人和老年人互助的社区，让老年人有社区感，不孤单，以应对台湾即将迈入高龄化社会。这种合作住宅在许多高龄化严重的欧洲国家已推行多年，可以重新开启我们对居住的想象，在市场和国家之外找到一条出路。

结语：民间力量与居住正义的未来

在这段视频中，我们介绍了台湾居住正义运动30年来的演进。第一阶段，1989年的无壳蜗牛运动，建立了超越党派的形象，拒绝与政治力量结盟，但也因为不与党派结盟，导致无法对政府施加太大影响力。第二阶段，亚洲金融危机后，民间团体积极与政府建立合作关系，讨论也从追求所有权转向保障居住权，迫使政府改变放任市场的态度，开始建立政策介入市场，保障人民居住权。到了第三阶段，则着重政策倡议，与不同政党和政府部门发展批判与合作关系，利用选前政治契机制造舆论，让候选人不得不回应高房价议题，最终成功促使政府推动《住宅法》和实价登录2.0。

居住不正义的问题不只关乎住房，它还将影响台湾的经济、世代冲突、少子化和国安危机。要实现居住正义，我们必须加强房地产市场的资金控管，建立囤房税以释放大量空屋出租，让租赁市场透明化并保障租客权益，租金支出可抵税以减轻租客压力，还有实行排队制的社会住宅，以及合作住宅。这些都是下一阶段改革可以努力的方向。要实现居住正义，我们不能指望政府自行改革，必须组织民间力量对政府施压，让每个人的居住权都受到保障，让台湾不再是一个无住之岛。