韩国行政区划改革：借鉴中国模式的演进

大家好，二零二六年三月二十九日，星期日，欢迎收看一千零三十五期睡前消息。二月份，韩国初步通过一项新法案，计划将现有的十七个一级行政区减少到十三个，通过四组行政区合并实现。例如，庆尚北道与大邱广域市将合并为大邱庆北统合特别市；全罗南道与光州广域市将合并为光州全南统合特别市。作为分权制国家，韩国各级政府拥有独立的议会和行政长官及财政计划，为何此次大规模行政区划改革能快速落实？这被认为是工业化发展到特定阶段的大势所趋，不仅有利于中央政府管理，也符合地方居民和社会精英的利益，从而达成了广泛共识。

将韩国的规模类比，其十万平方公里、五千万人口大致相当于中国一个比较发达的东部省份。在这一类比模型下，韩国中央政府权限较大，类似于中国的省政府；其下属的道（Do）一级行政区，起源于中国唐宋时期的“道”，但考虑到实际规模，更接近中国明清时期省下的二级行政区“道”。后来，韩国的“道”经历了多次拆分，数量翻倍，大致对应中国明清时期的“府”。再往下，韩国设有数十个郡（Gun），对应中国当代的“县”。此外，韩国还有与“道”平级的广域市（Gwangyeoksi），相当于中国的省辖市；以及与“郡”平级的自治市和自治区，对应中国的县级市和区。

回顾韩国行政区划的历史演变，其“道”级行政单位可追溯至高丽王朝，当时学习唐朝模式设立了五个“道”，但集权能力弱。进入朝鲜王朝，李成桂加强中央集权，将五个“道”拆分为八个，并派观察使管理。这一行政区划沿用了近五百年，跨越了中国明清两代。一八九六年甲午战争后，朝鲜王朝成为日本附庸国，为限制地方权力，继续拆分行政区，如将面积和人口最多的五个“道”按南北拆分，最终形成十三个“道”。朝鲜战争结束后，十三道被进一步分割，南朝鲜继承了八个“道”级行政单位（六个“道”加上两个特殊行政区）。这些“道”级单位在早期主要承担为中央封建集团提供资源的功能。例如，全罗道早期的中心城市罗州是半岛粮仓，为保障农民生产，李氏王朝借鉴中国经验，强制男性持有身份证，限制人口流动。

然而，随着工业化时代的到来，旧的农业时代逻辑逐渐失效。以罗州为例，因地势低洼易洪涝，日本在修建连接汉城与全罗道的铁路时，为降低成本绕开了罗州，将干线设在光州。此后，光州成为交通枢纽，发展起食品加工和纺织厂，吸引了大量人口。如果继续用农业时代的经验管理现代城市，问题会迅速显现。汉城（今首尔）在日本统治时期归京畿道管辖，缺乏独立地位。战后大量难民涌入，作为铁路枢纽的汉城人口激增，出现粮食短缺和霍乱。在美国占领机构的干预下，汉城于一九四六年从京畿道剥离，升级为直辖单位。一九四八年韩国建国后，沿用此做法，汉城成为特别市，由中央政府直辖。一九六二年，法律正式确立汉城的特别市地位。八十年代，韩国又增加了五个直辖市，包括光州、釜山、大邱、仁川等工业城市。一九九五年，为解决城市扩张问题，这些直辖市合并了周边郡县，升级为广域市，与周围的“道”平级。这相当于中国省级单位视角下的省辖市合并周边县区，成为与省平级的行政单位。例如，仁川机场所在的区域当年即从京畿道并入仁川市。

一九九五年开始的行政区划改革还促使玉山（Ulsan）连升两级，直接成为广域市。玉山之所以能快速升级，并非实力不济，而是其经济过于强大，现代化人口众多。早在一九六二年，朴正熙政府就设立了玉山特别工业区，发展重工业，现代集团总部也设于此。八十年代，玉山已是韩国最大的汽车组装厂和造船厂所在地。一九八七年，玉山爆发了近五万工人的大规模罢工，要求涨薪和降低工作强度。在全斗焕政府禁止工人自建工会的情况下，此次罢工促使韩国工人获得了自己的工会。全斗焕政府认为玉山产业工人过多且战斗力强，若升级为直辖市将脱离“道”级管理，拥有过大话语权，威胁军阀统治，因此以各种理由拖延其升级申请。这如同欧洲中世纪末期工商业城市与封建领主的斗争，在二十世纪重演。

二十世纪九十年代，随着全斗焕和卢泰愚等军阀出身总统下台，阻止玉山升格的力量转变为上级政府庆尚南道。当时，玉山贡献了庆尚南道近三分之一的财政收入和百分之七十的出口创汇。庆尚南道担心玉山成为直辖市将导致自身经济崩溃，因此多次否决其升格申请。玉山人虽组织了两次罢工，但未能成功。直到韩国第一位民选总统金永三上台，情况才发生转变。玉山是金永三的政治大本营，他承诺帮助玉山升格。在其任期最后一年，金永三凭借中央财政控制力，最终帮助玉山成为一级行政区。在这次改革之前，韩国的六个广域市作为物流枢纽或产业中心，是现代经济重心。让它们脱离农业时代的“道”，有助于中央集中资源扶持新兴优势产业。韩国能够快速实现工业化，人均GDP在十年前就突破三万美元，这套行政区划改革功不可没。

既然之前的改革取得了成功，为何现在又要进行“道市合并”，将曾经拆分出去的直辖市重新纳入“道”的管辖范围？这是因为进入后现代社会，中心城市需要更多人口，而周边“道”也需要现代产业支撑。广域市通过拿出财政力量，换取周边“道”的人口认同感和土地管理权限，双方均能获益。近十几年，韩国也出现了类似日本的问题：经济资源向大城市，尤其是首都集中。汉城都市圈集中了韩国近一半人口和百分之九十的大企业总部，新兴产业研发和生产基地也多集中于此。其他几个广域市，如仁川靠近首尔，玉山有重工业基础，尚能维持。但光州、大田、大邱、釜山等城市，产业结构传统，集中在化工、纺织和汽配领域，产业升级停滞，且面临人口下降。日本的生育率尚能维持在一点二左右，韩国已跌至零点八。尽管中国东部地区生育率也相近，但江苏等省份可以从西部吸取人口，而韩国国家规模有限，广域市只能从周边“道”政府管辖的农业地区吸收人口。例如，釜山市人口从九十年代的三百八十万降至三百二十万出头，流失六分之一；六十五岁以上人口占比超百分之二十三，近四成预算用于养老。有媒体预测，釜山可能在下一代人时间内彻底消失。因此，让釜山与庆尚南道合并，吸引年轻人回流，并使基础设施服从釜山都市圈规划，显然是有益的。从这个角度看，“道市合并”并非将广域市“吞并回去”，而是广域市的进一步扩张，将邻近的“道”纳入其管辖范围。几个新成立的统合特别市名称，也多以原广域市名称在前，如“光州全南统合特别市”。此次韩国中央政府推动“道市合并”，几乎所有广域市都一边倒地支持，这在韩国历史上较为罕见。

睡前消息第八百八十九期曾介绍，韩国自古存在长期的地域矛盾和歧视，最突出的是湖南（全罗道地区）与岭南（庆尚道地区）的矛盾。军政府时期，因庆尚道出身者长期垄断实权，全罗道抵抗最为激烈，结合阶级矛盾，引发了光州事件。民主时代，湖南与岭南持续对抗，总统候选人往往难以获得对方地区的票源。尹锡月敢于搞政变，即是基于对庆尚道老乡忠诚的信任。二零二五年韩国总统大选，地域矛盾依然明显。李在明在岭南地区几乎得不到票，金文洙在湖南地区也支持者寥寥。李在明上台后，岭南人继续制造阻力，反对其几乎所有政策。然而，出乎意料的是，李在明以总统身份推动“道市合并”，岭南地区却默许了。反对党最初也试图阻挠庆尚道的合并计划，但来自大邱的议员公开呼吁不要为政治斗争背叛家乡利益。这表明“道市合并”改革在韩国已是大势所趋，即使最极端的反对派也不敢对抗政治经济规律。

前面提到，韩国的“道”级行政区划在国家层面学习唐宋规划，地方层面仿照明清省下属的“分守道”、“分巡道”。那么，韩国此次“道市合并”在中国是否有对应变化？韩国的规模对应中国一个发达东部省份，广域市对应中国过去的省辖市，而“道”对应过去的专属地区。省辖市与地区的合并，在中国早已基本完成，可以说韩国二十一世纪的改革很大程度上照搬了中国二十世纪末的地市重组。当代中国人提到家乡，通常先说省，再到市，然后是县和区。古代的“府”在今天已基本消失存在感，这是八十年代到九十年代地市重组的结果。

在农业时代的中国，县是基本行政单位。即使是首都和省会等工商业大城市，也拆分成几个县管辖，如山东省会历城县，北京城分属宛平县和大兴县，南京分属上元县和江宁县，苏州城区由长洲县、元和县、吴县共同管理。在县和省之间，存在较弱的“道”和相对稳定的“府”。县以下基本是自治状态，少有正式官员。一九零九年，清政府颁布自治章程，首次将“乡”确定为基层行政单位。自此，中国地方行政机构明确为四级：省、府、县、乡，加上非正式的省政府派出单位“道”。

经历民国混乱后，新中国成立初期，在省以下沿用了清朝末期的三层结构，管理数亿农业人口：首先是平均管辖七八个县的专属区（后称专区），然后是沿用了几千年的“县”，最后是乡镇和乡级的“公社”。专属区和“县”分别对应韩国的“道”和“郡”。同时，为集中资源发展工商业，除与省平级的直辖市外，各省也有自己的省辖市，其地位与专属地区平级，且不一定是省会。例如柳州、苏州、无锡、重庆等即为不属于任何专属区的省辖市。当时可能存在与省辖市同名的平行专属区，如柳州市与柳州地区；苏州市与苏州地区；洛阳市与洛阳专属区。这些专属区的驻地可能在同名城市，但管辖范围是郊区之外的农业县。

期间，因偶尔高估工业化速度，中国也尝试过让中心工商业城市带动周边农业县强行合并。例如一九五八年，广州吸收了从化、番禺、增城；武汉吸收了孝感、黄冈。但事实证明，当时的工业城市尚无力带动农业地区，故六十年代大多数合并的县又被分出去，继续由负责农业的专属区管理。只有北京、上海等强大的中央直辖市，在管理工商业的同时，能带动较多农业县。一九八二年，中央政府认为城市已具备一定规模，可与周边农村合并发展，开始推行地市合并，要求专区建设中心工商业城市，或反过来，让省辖市合并周边农业县，形成新的地级市。经过近二十年改革，除少数边疆地区外，大多数专属区都变成了现在的地级市。最典型的例子是柳州地区的改革：原省辖柳州市与北部几个山区县形成新的柳州地级市；原柳州专属区迁至南部来宾县，形成新的来宾地级市。洛阳地区也经历了类似切分：原洛阳专属区内嵌入了与其平级的洛阳市及县级三门峡市。一九八六年，撤销洛阳专属区，洛阳和三门峡市各带几个农业县，组成了新的地级市。至此，地级市完全替代了之前的“府”或“道”，成为中国省以下的基本行政单位。

甚至连台湾省也跟进了大陆的区划改革。国民党迁台初期，台北市人口仅三十多万。上世纪末，台湾省已有五个城市人口超百万，当时的行政区划已显不足。因此，二零一零年起，台湾启动了“五都改革”，让大城市直接吞并周边各县，如台中县与台中市合并，台南县与台南市合并。目前，台湾百分之七十人口、超过百分之八十的GDP集中在几个所谓的直辖市。二零二一年，蔡英文执政时，还计划进一步扩大直辖市范围，如新竹市与新竹县合并，云林县、嘉义市和嘉义县三地合并，未来能否完成尚待观察。

从这些例子来看，东亚地区工业化期间的行政区划改革方向，通常是先在“府”级农业地区中拆分出小型工商业城市，赋予其县级权限，逐步升级至“府”级地位，与周边农业地区平级。这使得工商业城市能轻装前进，独立制定适合现代产业的政策。待工商业城市充分发展，人口快速增长趋势趋缓，甚至开始下降时，再与自身出身的农业地区合并，形成新的城乡综合体。中国从八十年代开始的地市合并改革，虽然过程可能存在急躁问题，但大方向是正确的，并沿用至今。韩国此次跟进，证明了中国改革的合理性。

尼日利亚无现金支付：困境与启示

三月一日起，尼日利亚政府推动无现金支付计划，首批覆盖机场入口和停车场，要求司机使用电子预付卡或电子支付。结果，许多司机因未办理电子卡而无法进入机场，导致门口大排长龙，严重影响了机场运行。至今，尼日利亚仍未消除此次局部电子支付改革带来的混乱。尼日利亚为何要突然推行无现金支付？这并非其首次尝试，过去十几年尼日利亚至少折腾过两次，每次都引发混乱。

第一次改革发生在二零一三年，当时国际油价全年平均超过一百美元，尼日利亚卖石油赚了大钱，成为非洲第一经济强国，超越南非。尼日利亚政府认为可以学习美国，搞无现金社会。中央政府发布规定，鼓励使用信用卡和网上银行，并大幅提高现金提取手续费。例如，个人账户一次取款超五十万奈拉，收取百分之二手续费；公司超三百万，收取百分之三；个人支票兑现金额不得超十五万奈拉。然而，次年（二零一四年），美国页岩油技术爆发，原油产量激增，打垮了长期油价。下半年油价跌至五十多美元。尼日利亚百分之九十的外汇收入依赖石油，外汇迅速枯竭。二零一五年初，尼日利亚奈拉兑美元汇率从一比一百五十贬至一比二百，此后十年继续快速贬值，二零二四年贬值超百分之五十，至今一千七百四十奈拉才能兑换一美元。在恶性通胀时代，普通人为了保住财产，会借款买成商品或换成外汇。尼日利亚政府想让大家少用现金，结果普通人对本国货币失去信心。随着金融信心崩溃，政权稳定性也开始动摇。二零一五年起，尼日利亚各地发生叛乱，博科圣地等极端组织攻占城市，宣布独立建国。至今，尼日利亚北部地区仍处于失控状态，政府无法发放有购买力的工资，公务员不愿工作，无现金计划也因此搁置。

二零一七年，国际油价重新上涨，尼日利亚政府日子稍有好转，又开始琢磨废除现金。这一次，尼日利亚有了现成的“老师”——印度莫迪的废钞令。二零一六年，莫迪政府突然宣布发行新版纸币，废止旧版，旨在迫使所有人将现金存入银行，打击黑钱。同时，印度银行限制现金取款金额，莫迪宣称目标是无现金社会。二零二二年，尼日利亚央行借鉴印度、朝鲜和俄罗斯的经验，宣布现有货币三个月后全面退出流通，更换新版货币。与印度相比，尼日利亚给的缓冲期长得多，自以为会更顺利。然而，普通民众对政府货币政策毫无信心，不想要新货币，只想买东西。市面物资被抢购一空后，民众又开始换外汇。如前所述，自二零一四年起，尼日利亚外汇已近枯竭，民众只能到黑市交易。废钞政策宣布前，美元兑奈拉汇率是一比七百，很快突破一比一千。民众陷入恐慌，政府清理黑钱的目标也未能实现。当地经济犯罪侦查机关发现，至少有三个州的州长通过中间公司给虚构员工发工资，以洗白资产，并找央行将旧钱换成新钱。几个月后，尼日利亚三个州政府将此案告至最高法院，认为废钞令违法。尼日利亚最高法院随后判决，央行的货币政策无效。结果是政府和央行白忙一场，带崩了货币汇率，暴露了央地矛盾，还引发民怨沸腾。据统计，废钞令给尼日利亚造成至少二十万亿奈拉损失，约合二百亿美元。一番折腾下来，尼日利亚从非洲第一经济体跌至第四，被南非、埃及和阿尔及利亚超越。

尼日利亚政府两次无现金改革都失败了，还造成严重后果，为何还要强行推进？因为尼日利亚中央政府过于弱势，需要提高控制力。若能压缩现金流通，便可通过银行系统控制经济。尼日利亚是一个多民族国家，豪萨族约占百分之二十五，约鲁巴族占百分之二十，伊博族占百分之十五，另有十三个较大民族占百分之三十五，加上两百个小民族占百分之五。其中十六个较大民族人口超百万，但最大豪萨族也仅五千多万。此外，还有严重的宗教认同问题：北方豪萨富拉尼族多信伊斯兰教，西部约鲁巴族一半信基督教一半信伊斯兰教，东部伊博族基本是基督徒。六十年代，伊博族曾因独立闹独立，与政府军对抗三年。尼日利亚北方仍有大量伊斯兰恐怖组织和土匪活动，占领了数十万平方公里领土。睡前消息第五百七十八期节目介绍过，尼日利亚总统选举，一个二点三亿人口的国家，仅八百七十九万张选票就能选出新总统，显示政府权威极弱。目前，尼日利亚各大城市普遍存在大型黑市，商业活动不交税、不受监管。因此，完全可以理解尼日利亚政府推广电子支付的急切心态。

从印度莫迪改革来看，废钞令确实有效果。统计显示，废钞令颁布后，印度电子支付用户数量翻了几倍，日交易量超五百万笔，交易额超三十五亿美元，流量增长超百分之七百。但尼日利亚不具备印度的条件。二零一六年，印度经济处于上升期，GDP增速约百分之七，通胀率低于百分之五。相比之下，尼日利亚最近才走出疫情带来的负增长，GDP增速百分之三，通胀率高达百分之二十。在这种情况下，说服普通民众相信政府，将现金变成银行电子数据，几乎不可能实现。

另一方面，两国技术基础完全不可比。印度常被视为亚洲的“地板”，但非洲的天花板也无法与之相比。实际上，在印度这个“地板”之下，至少还有孟加拉和巴基斯坦。至于阿富汗、塔吉克等国，暂不讨论。具体到人口管理，印度有许多亮点值得中国学习。例如，印度的身份证号码不是有序编码，在保证不重复的同时，避免了隐私泄露。从二零零九年起，印度在全国采集身份和生物识别信息，推广身份识别码，几乎所有印度人都能用统一代码开通银行账户和电子支付平台。二零一六年，印度推出统一支付接口 (UPI)，打通了几乎所有主流银行账户，用户通过手机即可即时支付。因此，莫迪宣布废钞令后，尽管印度互联网和智能手机普及率一般，但电子支付平台的替代功能已足够强大，能维持日常商品交易。

对比印度，尼日利亚目前仍有一半人口没有银行账户，也无法实现同一银行内部的即时转账。废钞令颁布时，尼日利亚银行系统过载、服务崩溃，进一步放大了恐慌情绪。几次折腾下来，尼日利亚电子支付已陷入死循环：只要政府放出搞无现金社会的风声，民众就恐慌。若去银行换新钱，新钱往往印得不够，民众只能先存入转账，结果银行系统瘫痪，进一步让人民确信纸币是唯一可靠的财富。尼日利亚政府要打破此死循环，必须从两方面同时解决：首先，任何有效的交易工具背后都代表金融信心。若要让尼日利亚人相信本国货币，减少外币流通，政府必须承认现实，宁可一次性贬值到位，也要提供真实稳定的汇率，避免换汇套利空间。其次，尼日利亚政府应明白，电子支付是复杂系统，需要足够的基础设施投入。尼日利亚现有两亿多人口，年出生人口与中国相当。若硬件基础不达标，扫码无法瞬间转账，即使给每个人开通二维码，资金也无法流通。印度此前有几十年的欧美软件外包经验和软硬件工程师储备，在全球都属顶尖。莫迪虽给的换钞时间短，但在公布决定前，已为电子支付做了七年长期准备。按尼日利亚的技术实力，实现电子支付至少应制定一个十年计划。在此之前，任何跑步进入无现金社会的想法都是瞎折腾。

尼日利亚现在也有合适的潜在合作对象，例如当地央行的官方合作伙伴Paystack已提供一半的在线交易服务。当年Paystack初创阶段，腾讯就曾入股。现在，若尼日利亚想为未来人口第三甚至第二大国提供无现金社会，最佳选择是与当前人口第一、第二大国合作，虚心合作并分享足够利润，才有可能解决自身问题。

今天我们的节目包括两个主题：韩国行政区划改革、道市合并，很大程度上模仿了中国已完成的地市重组。尼日利亚推行无现金社会，试图在一个人口密集的国家重建现代支付体系，这正是我们十年前刚刚经历的生活变化。这说明二十一世纪的中国不仅可以向世界输出商品，也有资格输出制度和生活方式。但是，中国各行业、各领域的制度组合起来，如何融合、如何处理矛盾、如何做总体规划，以及用何种意识形态解释，这在国内仍是鲜有人严肃讨论的难题。因此，无论是孔子学院还是外交协会，那些拿给外国人看的东西，要么浮于表面，要么局限于单一领域，要么回避核心逻辑，实在乏善可陈。外宣机构只能用所谓的传统文化凑数，自然难以令人信服。这类低水平宣传，抵消了中国的制造业优势，破坏了中国的文化影响力。许多国家即使在事实上已跟进中国的生活方式，也不知道可以参考中国经验，更不会因此邀请中国政府和企业合作。因此，睡前消息一直在做一件事：分析中国社会的具体矛盾，并给出一个尽量简单的社会总体模型，让中国观众能先看到具体矛盾与社会整体结构的关系，从普通人视角理解中国社会的优缺点，形成理性的自信，最终为全世界人民做一个先进的榜样。

感谢大家收看一千零三十五期节目到此结束，我们周二再见。