缅甸乱局与国际关注的缺失

“水浅王八多，谁都是大哥”，这正是当前缅甸的真实写照。自军事政变和内战重启以来，缅甸境内二十多个武装派别之间的冲突，已导致八万多人死亡，三百多万人流离失所。然而，由于俄乌战争和巴以冲突占据了国际社会的焦点，对缅甸的关注明显不足。前两年，中国曾因打击电信诈骗，暗中支持缅北的几个地方武装，即所谓的“缅北三兄弟”。军政府一度被三兄弟打得丢盔卸甲，三兄弟甚至一举拿下了缅北军事重镇腊戍市（Lashio: 缅甸掸邦北部的军事重镇）。这使得缅甸全国的地方武装精神为之一振，正当他们摩拳擦掌之际，中国却突然强迫三兄弟与军政府和谈，并要求他们将腊戍市归还给军政府。直到前段时间的九三阅兵，习近平甚至将缅甸军政府领导人敏昂莱请上了主席台。

那么，中国为何突然改变立场？习近平公开支持敏昂莱能否帮助缅甸结束内战？中国最近派遣武装力量进入缅甸，除了稀土之外，还有何战略目的？今天，我们将深入探讨这些话题。

缅甸内战主要势力概览

缅甸的局势比中东还要复杂，因此，我们首先需要梳理一下混战中的各方势力。

现在势力最大的是军政府（Military Junta: 缅甸通过军事政变上台的统治集团），这是中国和俄罗斯都承认的缅甸合法政府。军政府在缅甸并非新鲜事物，自1962年军队政变以来，一直到2011年，缅甸长期处于军人统治之下。有时是军人直接掌权，有时是组建傀儡政府，但权力始终掌握在军队手中。从2011年到2021年的十年间，在西方社会的推动下，缅甸曾由昂山素季带领实现部分民主，民主派与军队分享一部分权力。然而，到了2021年，军队对民主派不满，再次发动政变上台。此次政变的领导人正是我们前面提到、参加了九三阅兵的敏昂莱大将。尽管在内战所有势力中，军政府兵力最多，拥有20万到40万人，但其战斗力非常业余，武器也相对落后。此外，它需要对付的地方武装遍布全国，战线过长，正如“病虎架不住群狼”。因此，现在军政府有效控制的地盘已远远不到全国领土的一半，甚至有人说已不足四分之一。

军政府名义上最大的对手是全国团结政府（National Unity Government, NUG: 2021年政变后，由被罢免的民选议员组成的流亡政府），包括其武装组织人民国防军（People's Defense Force, PDF: 全国团结政府下属的武装组织）。2021年政变后，昂山素季和一些民选官员被软禁，未被逮捕的议员组建了一个流亡政府，在缅甸国内外都有活动，旨在恢复民主。在此期间，许多缅甸老百姓以各种方式抗议军政府，被镇压后，有的干脆拿起枪，跑到山里当起了游击队，这部分人的统一组织就叫人民国防军PDF，他们归团结政府领导。团结政府目前的局面是，在周边邻国包括东盟中基本不被承认，但在欧洲获得了不少支持，像法国、比利时等国家，包括欧洲议会都承认团结政府才是缅甸的合法政府。然而，人民国防军的战斗力却比较尴尬，虽然号称有6万到10万人，但组建仓促，许多成员都是原来城里的医生、老师、大学生等，装备和训练都严重不足。例如，他们使用的无人机都得从中国走私民用款，再改装成军用机，威力非常有限。PDF基本上都是靠与地方反政府武装结盟，充当辅助角色，自身没有太多的根据地。

缅甸特产：民族地方武装的由来与现状

介绍完前面两个主要势力，接下来就到了重点——缅甸的特产，也是缅甸内战断断续续从上世纪中叶一直打到现在的主要原因：民族地方武装（民地武: 缅甸境内由少数民族组建的反政府武装力量）。顾名思义，其核心就在“民族”二字上，这也是缅甸这个国家的死穴。

缅甸的民族问题极其复杂，官方统计有135个民族，主体民族是缅族，人口占到七成。从南边的缅甸第一大城市仰光到北边的第二大城市曼德勒，这个长条地形就是伊洛瓦底江流域，相当于中国的长江黄河，是缅族的内核区域。当然，这并非说该区域就没有其他民族，就像中国华北平原以汉族为主，但也有少数民族；西藏以藏民为主，但也有汉人，主要是一个比例的概念。在缅甸的伊洛瓦底江流域，往东、北、西三个方向都是崇山峻岭，少数民族很大比例都分布在这些山地上。历史上，无论是缅甸自己的王朝还是英国殖民统治期间，对边远地区基本上都是间接统治。这类似于中国历史上朝廷册封少数民族土司首领，这些土司的独立性实际上非常强，名义上对朝廷表示效忠，关起门来就是土皇帝。

二战结束后，全世界殖民地纷纷独立，缅甸也不例外。以缅族为核心，缅甸希望创建一个包含各个少数民族的缅甸联邦，就像当年孙中山领导辛亥革命，也要把汉、满、蒙、回、藏都包含进来，搞民族共和一样。但是当时缅甸的许多少数民族对缅族的这个提议并不积极。他们觉得英国人让他们自治，管的事也不多，自己在这个殖民地体系里也挺舒服的。反倒是一想起历史上与缅人王朝的恩怨，在英国人和缅人之间，他们反而更亲近英国人。在僵局之下，昂山将军（昂山素季的父亲）召集几个主要少数民族首领在槟龙（Panglong: 缅甸掸邦南部的一个城镇）这个地方开会，承诺独立之后允许他们继续自治，而且中央政府会给他们额外的财政支持。就这样，大家才签了个槟龙协议（Panglong Agreement: 1947年昂山将军与少数民族首领签署的协议，承诺独立后少数民族自治），一块向英国要求独立。但谁也没想到，很快昂山将军就被暗杀了，他主持签的这个协议就不了了之。后来缅甸虽然脱离英国独立了，但是以缅人为核心的缅甸政府，不管是一开始的民选政府，还是后来的军政府，都没有完全满足少数民族地区的自治要求。就这样，势力强的少数民族也就走上了武装反抗的道路，这一打，从缅甸建国开始，就一直打到现在，已经将近80年。

那么，现在的民地武到底有多少呢？没有具体数字，主要是因为这些武装之间的内讧分裂特别频繁，而且就算从零开始拉支队伍，门槛也不高。我们开场提到的三兄弟中，一支叫德昂军（Ta'ang National Liberation Army, TNLA: 缅北三兄弟同盟之一），就是靠当年彭家声给的30杆枪起家。到目前为止，缅甸全国有名有姓、成规模的民地武至少有20多个，兵力从几千到几万不等，总体上都是反政府。但这些武装彼此也不是铁板一块，有时候一个民族内部也会因为理念不同，产生好几个武装组织，像若开族就有三个部队，虽然对外号称若开三军，但这三个山头之间彼此也有敌对关系。甚至还有些民地武因为被别的派别袭击，反而转过头又去跟军政府结盟。总之，就是一团乱麻。

国际社会对缅甸的态度：东盟、欧美与罗兴亚危机

既然是缅甸内战，为什么我们开头会问习近平能不能平息缅甸内战？这看着像要强行给他往脸上贴金，那是不是这样呢？我们得结合现在的国际形势看。

第一个肯定得看东盟（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN: 东南亚国家联盟），缅甸是其成员国，东盟也是缅甸在国际社会最重要的曝光平台。那么东盟现在是什么意思呢？其实内部分歧非常大，没有统一行动。有些国家比较强硬，像印尼、新加坡，开会都不让缅甸的领导人来。但跟缅甸接壤的老挝和泰国就比较绥靖，怕影响跟缅甸的经济合作，更怕缅甸爆发难民危机，本国被冲击。而且泰国还有一个特殊原因，就是缅甸政变的时候，泰国总理正好是巴育，他大谈特谈不干涉缅甸内政，乍一听还挺有迷惑性，但实际上巴育自己也是军事政变上台的，他跟敏昂莱只不过是惺惺相惜而已。

接下来我们再看看欧美西方国家。其实客观地说，缅甸能有2021年的政变，欧美是要负一定责任的。当然军方发动政变有很多复杂原因，并不是故意给欧美国家扣帽子，主要是觉得可惜。因为西方国家通过几代领导人的努力，好不容易引导缅甸要走上民主化，但最终又因为一些完全没有政治头脑的激进领导人，包括一些激进的社会活动人士，给缅甸又创造了军事政变的条件，这才间接促成2021年军政府再次上台。为什么这么说呢？因为从上世纪80年代开始，西方国家开始推动缅甸的民主化。在这个过程中，一直被军政府软禁的民主运动领袖昂山素季获得了诺贝尔和平奖，被全世界奉为当代的民主女神。昂山素季之于缅甸，就相当于达赖喇嘛之于西藏，他们的个人符号就等同于所领导的事业。后来，在西方国家逐渐加码的经济制裁和外交压力之下，军政府终于是撑不住了。2011年，缅甸终于是走上了半民主化。对缅甸来说，除了经济在恢复，更有意义的一个是什么呢？就是缅甸政府开始推动跟全国民地武各个派别的和解。到最近这次政变之前，已经有10个民地武签字停火，剩下的派别也在谈，都是在朝着好的方向发展。

但是2016年发生的罗兴亚人（Rohingya: 缅甸若开邦的穆斯林少数民族，长期遭受迫害）事件，成了民主化转折点。罗兴亚人是缅甸的穆斯林少数民族，是英国殖民时期从印度和孟加拉方向迁过来的，跟缅甸的主体民族从人种、文化、宗教各方面都截然不同，长期受到排挤。官方统计135个民族的时候都没把他们算在内，1982年甚至从法律层面被取消了公民权，上百万人就成了全世界最大的无国籍群体。2016年，罗兴亚反抗组织袭击了一个警察哨所，造成了12名警察死亡。军方立刻展开大规模报复，造成几千人死亡，数十万人逃到孟加拉成了难民。军队把屠刀挥向平民，这就引起了全世界的愤怒。缅甸政府被告到国际法庭（International Court of Justice, ICJ: 联合国的主要司法机关），昂山素季作为政府领导人出庭辩护，她的辩词是倾向于袒护缅甸政府。这就让很多西方政治家和人权活动人士极度失望。在随后的一两年之内，除了诺贝尔和平奖被保住之外，包括加拿大荣誉公民、国际特赦组织（Amnesty International: 国际性人权组织）良心大使这些几十项荣誉都被剥夺，昂山素季被西方彻底抛弃。在国际社会一下就从自由女神变成了过街老鼠。

但问题是，这些激进的活动人士其实完全不了解缅甸的国情。缅甸军方和民主派的关系，就是董事长和CEO，决定权一直在军方手里。因为军方在2008年松口民主化之前，就已经修改了宪法，不仅是强行保留25%的议会席位，同时明确规定国家的强力部门都由军队直接掌握。也就是说昂山素季是名义上的缅甸领导人，要承担责任，但实际上，不管她对国际社会承诺什么，一旦回到国内，她对军方掌控的警察和部队根本就无可奈何。更重要的是什么呢？她如果一味满足欧美活动人士的要求，不顾国内缅族民众的民意，那么后果只能是输掉大选，缅甸的民主化也会就此结束。后来的事实也证明，西方国家把昂山素季拉下神坛之后，不仅罗兴亚人的处境并没有好转，反而是客观上还造成了缅甸民主的倒退。因为我们刚才说了，昂山素季她自己其实就代表了缅甸这个国家的民主事业，她被西方抛弃了，民主化也就没了靠山。所以2020年大选之后，军方跟民主派在分权的事上一产生分歧，军方就对已经没有外援的民主派有恃无恐发动了政变，再次软禁了昂山素季。虽说世上没有后悔药，但是回过头来看这件事，如果欧美没有抛弃昂山素季，假如她还是民主女神，还是美国总统的座上宾，那么军方还会不会那么肆无忌惮，可能就得打个问号。所以总的来说，缅甸短暂的民主是成也欧美、败也欧美。

那么在政变之后，西方对缅甸的态度，刚才已经说了，欧美现在的主要精力都在俄乌战争和巴以冲突。虽然有一部分国家承认流亡的团结政府是代表缅甸的合法政府，但是口号上的支持多于行动上。尤其是在昂山素季形象坍塌之后，在缅甸国内没有出现别的有号召力的民主人士，西方的支持也找不到发力点。要说真正有行动，也就是美国，拜登通过了缅甸法案，主要是制裁军政府，而对缅甸民主派的支持限定在了非致命性援助，也就是不包括武器。即便如此，最近也有个变化，美国在7月份取消了一部分对缅甸的制裁。所以好多人担心，说川普可能是看上了缅甸的稀土，美国有可能要承认军政府。那么这个担心是不是真的，我们还得再观察。

中国在缅甸的巨大利益：经济与政治考量

说完欧美，我们回到缅甸周边，它有两个重要邻国，一个是西边的印度，一个是东边的中国。早在2007年，新加坡国父李光耀就对印度和中国下过论断。会见美国大使和助理国务卿的时候，他曾经说，印度对缅甸没有影响力，因为印度完全不了解缅甸政治，唯一能影响缅甸的是中国，主要因为中国怕缅甸崩溃，而且在缅甸有利益。说这话已经是18年前了，现在回看李光耀当时的判断，一点没错。这些年，印度确实对缅甸的影响力几乎可以忽略。而中国也正如李光耀所说，因为巨大利益，正在深度介入缅甸内战。

那中国在缅甸有什么利益？我们得从经济和政治两方面看。先说经济，这个简单，中国对缅甸有两个刚需。第一是稀土，第二是通道。稀土是新能源和军工的关键材料，这个大家都知道。中国跟欧美的贸易战，稀土是一大武器。中国对某些种类的重稀土，比如镝和铽，很多都得从缅甸进口，这是直接关系到产业安全和国家战略。那么第二个刚需就是通道，缅甸是中国通向印度洋最近的一条路。中国是苦马六甲海峡久矣，如果哪天台海爆发冲突，马六甲一封，中国从中东进口的石油天然气就断了。所以从十几年前胡温时代，就开始搞中缅油气管道，从若开邦直通云南。将来还计划修铁路，直接打通中国到印度洋的陆路通道，进一步减轻对马六甲海峡的依赖。这是经济上。

那么政治上，中国对缅甸一直是军政府和民地武两边下注。为什么没有团结政府？其实原因很简单，当然是因为团结政府是亲欧美的，习近平不想在中国的邻国里再出现一个民主政府。所以即便是团结政府提出了十点承诺，已经喊出了习近平最喜欢的一句话——承认一个中国，台湾是中国的一部分，中国这边还是一直不回应。至于之前对军政府和民地武两边下注，主要是因为中国的这些项目，包括重要的稀土矿，都穿插在军政府和民地武双方控制的地盘里，所以两边都得保持关系。

中国战略转向：从1027行动到“瓦格纳模式”

但是2024年以后，中国的态度发生了转变，拐点就是2023年打击电诈的1027行动（Operation 1027: 2023年缅北三兄弟同盟对军政府发起的军事行动）。这事儿其实一开始是中国和民地武的利益交换。果敢同盟军（Myanmar National Democratic Alliance Army, MNDAA: 缅北三兄弟同盟之一）、德昂军（Ta'ang National Liberation Army, TNLA: 缅北三兄弟同盟之一）和若开军（Arakan Army, AA: 缅北三兄弟同盟之一）组成三兄弟同盟，三兄弟帮中国把缅北的电诈园给端掉，中国提供武器，帮果敢同盟军重新夺回对果敢地区的控制权，完成对当年果敢四大家族背叛彭家声的复仇。但是行动的界限只能是拿下果敢，不许多抢政府军的地盘，这就像早期美国援助乌克兰，不许用美制武器攻击俄罗斯本土一个逻辑。结果没想到，三兄弟靠着中国支持的武器，对缅甸军政府竟然是碾压，政府军一触即溃。第一阶段行动结束之后，中国在2024年初斡旋了停火协议。但是后来三兄弟和军政府互相指责对方违反停火协议，于是发动了第二阶段的1027行动。军政府还是打不过，其实这个时候你就老老实实认输就得了，可军政府非要找面子，仗着有空军，隔三差五就扔个炸弹来骚扰。后来三兄弟压不住火，一个冲锋就打下了缅北重镇腊戍市。这次把战火烧到城市，这就打破了跟中国的默契。中国赶紧把双方叫过来和谈，这期间还有个细节，中国把果敢同盟军总司令彭德仁直接扣在了云南，观感挺难看的。但是通过这个动作也能看出来，想让民地武听话还得靠人质，可见中国对三兄弟的控制能力也有限。再加上后来另一伙民地武克钦独立军（Kachin Independence Army, KIA: 缅甸北部主要的民族地方武装之一）占领了几个稀土矿之后，迫不及待地逼中国重谈出口条件，每吨征收3万5人民币，名义是对矿场加税，但最后买单的还是中国进口商。所以种种操作，从中国这边看，民地武也并不比军政府好相处。

那么更重要的一点，就是1027行动彻底改变了缅甸内战的形态。前前后后有十几个派别响应三兄弟，这和以往民地武跟军政府单打独斗的拉锯就不一样了，形成了围攻效应，军政府溃败加速。到这个局面，中国就不好办了。因为民地武毕竟都是地方武装，谁都代表不了整个缅甸。一旦军政府垮台，那么能在国际社会代表缅甸的，自然是团结政府，让民主派摘桃子，中国自然是不愿意。再退一步，就算中国在政治上接受了团结政府，但是军方以这种彻底失败的方式退出政坛，缅甸国内会形成强地方弱中央的局面，长此以往，对中国在缅甸的利益是非常不利的。

不过事情并没有发展到这一步。在事态发展的过程中，中国也逐渐从军政府这边得到了想要的东西，跟军政府越走越近。那么到底发生了什么？我们把焦点转回到军政府身上。1027行动让军政府认清了现实，如果中国不停止支持民地武，那么以政府军的战斗力肯定要完蛋。敏昂莱就公开抱怨，说外国军事专家帮民地武发射了2万5千枚炮弹，所以政府军才打不过。一是给自己找借口，再一个也是把中国的角色给公开化，想在国际上施加压力。但即便如此，他也明白除了中国，缅甸军政府也找不到别的支持，所以唯一的希望是只能把自己跟中国绑定。除了在经济上几个大项目加速推进，缅甸军政府最终是在一个最关键的问题上做出了让步，就是允许中国把军事人员部署到缅甸。这就是2025年2月份出台的私人安保服务法（Private Security Service Law: 缅甸于2025年2月出台的法律，允许外国安保公司在缅甸运营），允许外国（其实主要也就是中国）在缅甸运营安保公司，公司里外国人的比例可以达到25%。说白了就是中国的军事专家和技术人员，只要办个退役手续，不是中国的现役军人，那么到缅甸就可以以雇佣兵的名义，把守油气管道、矿山和港口这些重要项目。说起来轻松，但实际上这是中缅之间已经博弈了好几年的一件事。因为从2021年政变一开始，中国就一直以项目安全为借口，想派人入缅。但这对一个主权国家来说是奇耻大辱，敏昂莱要面子死活不同意。但到2024年，政府军在战场上节节败退，已经是岌岌可危，敏昂莱实在顶不住，终于点头了。

中国“瓦格纳模式”的深远影响与潜在风险

为什么安保公司这个事儿这么重要，会把它上升到中国的介入能不能终止缅甸内战的高度？我们得从中缅两方来说。

对中国来说，首先是项目安全。就比如去年克钦独立军抢稀土矿这事儿，之前这些矿山是在NDA-K手上，这是个亲军政府的武装组织，克钦独立军说抢就抢了。但如果当时守卫矿山的是中国背景的安保公司，那么克钦独立军能轻易下这个决心吗？对吧。更重要的是什么呢？这是中国第一次在国外以雇佣兵这种方式投放武装力量，是个实验。所以很多政治学者都说，中国可能是要以此为开始，组建自己的瓦格纳集团（Wagner Group: 俄罗斯的私人军事公司，常被用于非官方军事介入），把这种模式逐渐复制到其他政治不稳定的国家。我们经常听到新闻说在非洲、中东，中国的项目被武装分子袭击，将来如果都能以这种方式给保护起来，那就安全多了。这些是中国得到的好处。

那么从缅甸军政府的角度说，这个法律是对中国的妥协没问题，但国与国之间的博弈远没有这么简单。其实这也是缅甸军方的客观需要。因为从2024年开始，缅甸军政府面对的压力越来越大，不仅是控制的领土越来越少，连兵源都成了问题。迫不得已强制修改了兵役法，又进一步造成大批青壮年加速逃离缅甸。不少亲反政府武装的分析人士都担心，说中国背景的安保公司进来之后，除了保护中国自己的项目，他们跟军政府的合作会有很大的操作空间。比如政府军会不会把原来自己防守的区域或者设施以商业形式外包，然后抽调出部队到别的战线上，就比如集中力量去这两年打得最艰苦的若开省，这样就能极大缓解兵力不足的问题。这是一个。再比如，因为立法权在军政府手上，安保公司能进口什么类型的先进武器，能承接什么类型的业务，能把规模做多大，完全是军方说了算。所以，以中国指挥官和技术人员为核心的安保公司，对民地武和人民国防军PDF很可能会有碾压级别的武器代差优势。他们会不会利用这种优势，给军政府提供情报支持，甚至提供后勤保障，这也都很难说。

所以，目前情况下，中国这种以非官方的军事力量介入，实际上就很有可能会成为一个超级调解人，以打破实力对比的姿态，来变相逼着民地武和军政府走向和解。当然，从缅甸本身民族对立的历史渊源，还有中国要维持影响力的角度看，中国也绝不可能帮政府军把民地武全灭了。维持双方实力平衡，能互相威慑，但又划分好势力范围，保持局势稳定。同时，通过大选把军政府洗白成民选政府，获得国际社会认可，也断了民主派团结政府的念想。这样一来，一个跟西方保持距离的威权政府统治下的缅甸，这应该才是习近平最想要的状态。

当然了，变量也不少，主要是外部。如果俄乌战争结束，欧美国家把注意力转回缅甸身上，很可能会重新改变局势的发展方向。因为毕竟缅甸老百姓是向往民主的，这也是为什么2020年大选，昂山素季即便是已经被西方抛弃，但她领导的民主政党照样是获得了超过80%的支持率。中国帮军政府，实际上是已经站在了缅甸民意的对立面，这是非常大的隐患。而且缅甸军政府也没有天真到把希望都寄托在中国身上。有些未经证实的消息就传出来，说军政府已经花几百万美元，雇了华盛顿的游说团体，游说美国政府，希望得到美国的承认。反正真真假假，国家之间的博弈都是走一步看三步。随着局势发展，以后有什么新情况，我们再聊。