美国政府关门：预测市场与历史回顾

美国联邦政府从中国国庆节当天开始关门，国庆长假持续七天，但美国政府关门会持续多少天仍是未知数，也许几天，也许几周，只有国会和白宫才是决定者。然而，每个人都有机会通过真金白银去下注预测。Polymarket（预测市场：一个基于区块链的去中心化预测平台）已经开放了关于关门持续时间的项目。用户普遍预测这次关门的时间比较长，至少持续到10月中旬甚至更久，希望不要拖到党的20届市中全会召开的时候，即10月20号。

本周四，预测市场的数据显示，联邦政府关门持续15天或者更久的可能性是34%，这意味着你花34美分下注，如果关门确实持续15天以上，到时候可以获得一美元的收益。而本周即可重新运营的可能性只有7%，现在花7美分下注，到时候可以获得一美元的收益。本周五，预测市场上关门持续15天以上的可能性上升到了50%，本周有望重新开门的可能性降到了1%。这种数据只是反映大众的集体感受，并不是真实的概率。有兴趣的朋友可以去Polymarket试试，现在什么都可以下注，例如“War or not”、“Natural disasters or not”、“电影明星妮可·基德曼和她的乡村歌手丈夫凯斯·厄本搬进来后是否会离婚？”等等。

联邦政府关门并不是什么惊天动地的大事情。能够直接感觉到的就是首都华盛顿地铁上安静一些，整个城市冷清一些。关门在卡特时期几乎每年都会发生，每次一到两周。里根时期也差不多是每年，只不过时间缩短到只有一两天。1990年代以后，发生的频度才降低了一些。上一次联邦政府关门是在2019年，当时特朗普在第一个任期内。当时的问题是民主党国会议员和特朗普在美墨边境墙问题上僵持不下，联邦机构关闭了长达35天，这是历史上最长的记录。最终，由于休假的空中交通管制人员和机场安保人员数量持续增加，机场运营放缓并引发了公共安全危机，关门才得以结束。

医保补贴争议与2026年中期选举

要了解这次关门的分歧，先看看特朗普，再看看国会两党的四位领导人，就能比较清楚了，他们直接面对着政治风险。特朗普在公开场合一向都会展现出坚定的信心，但他和团队应该还是担心，这次政治的核心议题——新冠疫情期间增加的医保补贴在今年年底到期后不再延续，由此引发的部分民众的情绪会不会影响到2026年的中期选举，因为老百姓都不愿意面对生活成本上涨。

白宫内部正在讨论如何延长补贴期，当然他们与民主党人谈判的前提条件是政府首先开门。特朗普本人也还是在一种两难当中，一方面他肯定希望粉碎民主党的抵抗，另外一个方面呢，他也不希望影响到施政议程的推进和明年的中期选举。他在两种念头的牵扯当中，这两种念头都是他性格的核心要素：一个是投身战斗，另外一个呢是达成交易。

国会的四位领袖当中，共和党方面是众议院议长约翰逊和参议院的多数党领袖图恩。约翰逊的前任凯文·麦卡锡就是因为与民主党人达成预算协议而遭到党内极端人士反叛后失去了职位。图恩这是今年上任以来第一次面对预算议题上的重大对决。民主党方面是参议院的少数党领袖舒默和众议院的少数党领袖杰弗里斯。他们盘算的是向自己的支持者展示有决心而且也还有能力挑战特朗普，而不光是砧板上的鱼肉。目前状况下，国会两党的四大领袖当中，舒默参议员的民调支持率最低，他牵头的压力显得更大一些。

虽然他有过与特朗普打交道的丰富经验，早已经习惯了电视摄像机的注视下在椭圆形办公室的谈判和唇枪舌剑。相比之下，众议院通过预算只需要简单多数。共和党虽然只占据着七票的微弱多数，但是民主党仍然没有办法形成实质性的挑战。

参议院的“冗长发言”规则与两党僵局

杰弗里斯上岗不久，他还从来没有过与特朗普打交道的第一手经验。参议院不同，参议院有一个Filibuster（冗长发言/阻挠议案：美国参议院的一种议事程序，少数党议员通过长时间发言阻止议案进入投票阶段）的规则，就是重要议题必须达到60票，否则少数党是有能力阻止主要议案通过的。美国建国之初的这个设计是希望参议院议事花更多的时间求得更多的共识，至少60%，而不是众议院的简单多数超过50%就行。每次我遇到有在华盛顿工作了很多年的记者也不禁完全理解Filibuster到底是怎么运作的，我就会推荐一部老电影叫**《史密斯先生到华盛顿》**（Mr. Smith Goes to Washington）。年轻的参议员史密斯充满了理想主义色彩，为了挫败一项他认为是腐败的议案通过，他连续发言接近24个小时，成功地阻止了议案进入投票，这就是Filibuster。

《史密斯先生到华盛顿》这部电影展现的是Filibuster阻挠议案的实际运作过程，真正发生的几率其实比较低，绝大多数时候参议员们避免走到这一步。我们只需要这样理解就好了，就是参议院重要的议程需要60票才能通过。目前，共和党占据参议院的多数，但是只有53票对47票的优势，所以至少需要七位民主党参议员的支持才能通过预算。参议院最后一次投票结果呢，是共和党的方案55对45票，民主党的方案53票对47票，都没有达到60票的门槛。民主党有三位倒戈的参议员，分别来自宾州、缅因州和新墨西哥州。共和党呢有一位肯塔基州的预算鹰派兰德·保罗（Rand Paul）。结果最大的差异也就是共和党竞争两票还差五票呢。

我简单概括一下目前医保补贴的政治具体议题。它体现出的是两党理念上的根本对立。奥巴马医保（Obamacare：美国《平价医疗法案》的俗称，旨在扩大医疗保险覆盖范围）的补贴在疫情期间显著增加，当时为的是帮助民众渡过难关。今年年底补贴就要到期。另外，夏天通过的特朗普“大而美法案”当中已经削减掉一部分给予低收入者和残障人士的Medicaid（医疗补助：美国联邦和州政府共同资助的医疗援助计划，为低收入人群提供医疗服务）项目当中的补助。两者相加的结果就是到2026年开始的时候，大约400万人将失去医保，而自购保险的大约2000万民众将面临医疗保险费用上涨，涨幅从每个月几美元到几百美元，取决于年龄、家庭状况、收入水平、住在哪个州这些复杂的因素。

民主党认为借这个议题逼迫共和党让步是个不错的战略，因为保费上涨以后受影响的民众肯定是怨声载道。共和党如果拒绝继续补贴，明年的中期选举一定会付出代价。特朗普和国会共和党的姿态是，你们民主党人就是希望将疫情期间的临时补贴政策永久化，造成社会福利的不当扩张，扭曲医疗市场。共和党人批评的另外一个理由是民主党人希望让非法移民获得医疗保障。事实上是联邦资金确实有一部分用于为非法移民提供紧急医疗补助，但不是常规的医疗保险。考虑到受影响的民众可能爆发的激烈情绪，共和党的姿态基本上都是说可以就延长医保补贴展开谈判，前提是首先要通过临时预算让联邦政府开门。民主党还有一项小小的要求，就是恢复遭到特朗普削减的资助美国公共电视网PBS和公共广播电台NPR的资金，总额大概是十多亿美元。

民主党的策略转变与政治风险

2018年政府关门的时候，来自纽约的舒默就是参议院的民主党领袖。他当时坚决反对特朗普的移民政策，要求确保非法移民面临驱逐出境的时候也要遵循正常的程序，否则拒绝为政府提供资金。共和党随即展开穷追猛打，将危机贴上了舒默导致关门的这样的标签。几天以后，舒默就屈服了，迅速同意重新开放政府。2025年3月的时候，舒默不顾党内参议员同事的反对意见，接受了特朗普要求的不带任何附加条件的联邦资金延期。他认为当时政府关门只会进一步增强白宫的权力。舒默遭到了来自党内左翼的强烈反弹，他们指责舒默不战而降，放弃了民主党在华盛顿仅存的几根制约特朗普的杠杆之一。有人呼吁他辞去民主党领袖的职位。这些观点偏极端一些的民主党人呢，希望与特朗普对抗，即使导致政府关门。接下来的几个星期，民调显示舒默在自己来自的纽约州支持率跌到了20年来的最低点。

这次，舒默做出了不同的选择：对抗特朗普，而不是服从。他的评估应该是手里的筹码还行，在医保补贴上挑战特朗普有一定的民意支持度，在党内也可以赢得更多的拥戴，尤其考虑到目前民主党乱作一团。还有一个很重要的因素就是民主党参议员构成的变化。自从2020大选以后，来自红州的民主党参议员基本消失了。目前在位的基本都不用担心争取本州共和党的支持。从前密苏里、西弗吉尼亚、蒙大拿这些共和党选民占优的州里头，民主党参议员要当选必须得到相当一部分共和党选民的支持。就是说他们虽然主要是吃素，但是沙拉里头必须加很多肉末。他们进入参议院以后，一般都会成为民主党推进议程的时候踩刹车的人。尽管如此，在特朗普没有任何压力需要让步的时候，民主党这次抵抗有没有成效很难说。我是这么看，就是民主党手里有牌可打，但未必是多好的牌。

众议院的民主党领袖杰弗里斯目前正处于一场非常激烈的斗争中，他的212位同事基本上都站在他这边，这次只有一票的差距。他将这次预算的对决看作一个定义，然后打磨民主党需要向选民传递的信息的机会，核心就是如何对抗特朗普，为2026年的中期选举铺路。杰弗里斯说共和党议员已经成为橡皮图章，盲目追随特朗普，结果给美国带来灾难性的后果。我觉得他这样说的效果其实不太好，他需要担心的是，特朗普加大施压，加剧政府停摆痛苦的情况下，自己能不能够继续维系党内的团结。民主党内更左的议员们倒是渴望与特朗普直接较量，但是来自摇摆选区的议员肯定更愿意寻找台阶，尽快走出政府关门的危机。

从参议院的共和党领袖图恩看，他面对的是一项艰难的任务。他知道特朗普基本上没有妥协的意愿，那这个时候如何能够争取到至少七位民主党参议员的支持呢？另外，在共和党内部也有温和派的同事支持民主党的主张，就是要延长医疗补贴，比如缅因州的参议员苏珊·卡林斯（Susan Collins）。她明年的连任选举应该会遭遇比较多的困难。图恩的及时应对肯定是责任都在民主党，因为众议院的共和党人已经提出了一项临时的短期拨款的方案，参议院民主党人不接受。所以他说民主党人做的事情就是将联邦政府和美国民众当作人质，来换取他们的一长串不合理的要求。

从众议院的共和党议长约翰逊看，他目前没有特别的压力。党内最桀骜不驯的自由党团（Freedom Caucus）这次并没有给他找麻烦。他们投票支持了临时拨款法案，延长联邦资金七个星期，这样两党可以获得更多的谈判时间。尽管临时法案当中并不包括他们特别在意的削减开支的条款。作为议长，约翰逊在众议院的工作需要特朗普的支持。自由党团的40多位众议员不太会屈服于议长的压力，但是特朗普还是可以影响到他们当中的绝大多数，最后的刺头大概就两到三位。约翰逊肯定是希望明年中期选举当中能够维持住共和党的微弱多数，这样他才能继续担任议长。他的同事当中大多数是反对延长医保补贴的，但是在摇摆选区的议员必须考虑选区的动向，他们会有不同的想法。

根据医疗政策智库凯撒家庭基金会的数据，全美435个国会选区当中，有75个里头10%以上的人口参加了奥巴马医保计划。其中62个在偏红的州，包括佛罗里达、佐治亚和德克萨斯。这62个选区当中，超过一半是共和党议员在任。他们回选区与民众见面的时候，非常有可能遭遇抗议，明年选举自然会跑票的。

政府关门的历史影响与舆论战

从历史上看，政府关门一般来说并没有带来真正的政治后果，民众往往很快就忘记了。反正他们这些年来都认为国会功能发挥不佳，对行政部门也不是很有信心。从目前对话语权的争夺看，双方要妥协不是太容易。共和党坚持将政府关门的责任归咎于民主党。民主党说，大家注意了，医疗补贴年底就要到期，千百万人明年的财务负担将加重。我们只能够等到共和党参议员里头有足够多的成员站到我们的立场上来。那这次民主党在制造舆论上略占上风，他们将自己塑造成给大家提供医保的好人，而共和党呢，是要夺走医保的坏人。虽然实际状况是最需要帮助的低收入者负担其实并不重，比如刚好在联邦贫困线上的人，补贴到期以后实际需要支付的保费每周不超过四美元，一年才200多美元。这个支出真的是只能够算象征性的负担，因为他们实际的医疗负担90%以上都是纳税人负责。能说这个要求不合理吗？但是这个时候共和党仍然不太愿意明说，他们没有办法公然得罪人，担心到选举连流失选票。

联邦雇员的困境与特朗普的官僚体系改革

在这次政府停摆危机当中，其实最有可能的附带受害者是联邦政府的雇员们。这种伤害呢，以往政府关门的时候从来没有发生过，而且它是无法逆转的，那就是裁员。跟过去几十年的轻松闲事比较起来，2025年对240万联邦文职雇员来说可能是最艰难的时刻。自从特朗普1月20号上任以来，已经有超过20万人通过裁员和买断离开了岗位，到12月底呢，这个数字将达到27.5万人。

特朗普的目的是消除联邦官僚体系当中的浪费、臃肿和封闭。臃肿（bloat）是一个关键词，而且确实广泛存在。目前国防部已经裁掉5万5千人，财政部超过3万人，农业部超过2万人，遭整体裁撤的国际开发署（USAID）大约是1万人。特朗普和他的朋友们对联邦雇员的能力和效率整体上来说没有好感。当初负责政府效率部运作的时候，埃隆·马斯克（Elon Musk）曾经被问到怎么才能够在华盛顿找到臃肿和浪费呢？他是这样说的：“就像你身处一个房间，四面墙加屋顶和地板其实都是目标，所以只要闭上眼睛朝任何方向开枪都行，不可能不击中目标。”

其实不仅是马斯克，我想绝大多数私营公司的老板看到联邦政府懒散混日子的工作状况，脑子里的第一个念头都可能是能拆就拆。政府关门期间，涉及保障生命和财产安全的联邦雇员照常工作，比如社会保障、医疗保险、治安执法、边境管控、现役的军人和空中交通管制人员。到华盛顿来的旅游者可能会发现某些博物馆和纪念场所不再开放，纽约的自由女神像也可能关闭。大家去国家公园之前，一定要上网查询。各个部门之间无薪休假的比例差异巨大，比如环保署和教育部可以高达90%，国防部的文职人员呢大概是50%，但是国土安全部只有5%，财政部呢只有2%。

过去，政府官员只会暂时影响大约75万无薪联邦工作人员的收入，这被称为furlough（强制无薪休假）。恢复工作以后，暂时停发的工资都会补回来。但是这次不同，因为白宫很可能利用这次关门的机会进一步裁员。从特朗普本人到白宫发言人卡罗琳·莱维特（Karoline Leavitt）都表示过了，大规模的裁员即将来临，他们都会把责任推给民主党人。

目前的解雇过程当中产生了数以十计的法律诉讼，很多机构的买断和裁员悬而未决。联邦政府内部是建立了复杂的谈判协议，公务员处于层层叠叠的保护当中。私营部门的雇员们会摊为官职，他们换工作的心态是时刻准备着，如同随时可以打包离开的租客。而政府雇员们就跟老赖租客差不多，业主有时候还强势赶都赶不走，只有遇到特朗普这样的房东才可能有所不同。他毕竟是房地产商出身，这也是为什么联邦政府效率低下的主要原因之一。结果懒人、庸人、坏人、精神病人的难度要超过在大雨当中点燃火柴。

“2025计划”与联邦政府的未来

白宫管理和预算办公室主任拉塞尔·沃特（Russell Vought）是长期致力于削减联邦政府的规模和职能。他认为庞大的官僚体系不利于美国未来的发展，所以他总是一副利刃在手，随时庖丁解牛的样子。他已经好几次将国会已经拨下的款项给退回去，就是说这个钱你们给了，但是我们不想花，收回去吧，用来还国债也行。这次关门给了他发挥作用的良机。上个星期他就给联邦机构发了一份具有爆炸性的备忘录，要求各个部门准备下发大规模的裁员通知，叫做REF（Reduction in Force：精简编制，指通过裁员来减少政府或企业员工数量）。目的呢，就是清除那些不符合特朗普优先事项的雇员和项目。那些因为法院裁决目前处于待薪休假状态而无法被解雇的人呢，现在是有可能顺利地被裁撤的。

沃特是**“2025计划”**（Project 2025：一个由保守派智库“美国传统基金会”主导的计划，旨在为下一届共和党政府提供政策蓝图和人事准备）的共同作者之一，他撰写了其中名为“掌控政府缰绳，美国总统行政办公室”的章节。该计划旨在解决“觉醒（woke）和武器化的官僚机构”问题，并让总统掌控行政部门。最先进的联邦雇员从今年春天开始就无法工作，他们的工资已经提高到9月30日，纳税人的努力成本超过60亿美元。另外还有150亿美元用于支付买断的员工，但是联邦人事管理局的官员估算说买断生效以后，联邦工资总额每人可以节省280亿美元。因此，从长远来说，目前看似白白浪费的开销还有一次性遣散的成本很快就会获得回报。

我知道有些联邦雇员在提前买断和等待最后之间一直有意不决。有些人就因此反复去读“2025计划”。他们反复读过以后，最终还是决定选择提前买断，因为条件比最后被裁掉要好一些。“2025计划”接近一千页，粗略翻一翻都不容易。这些人反复读过之后的读后感是说，特朗普政府这四年会一直举着砍刀对准联邦机构，猜测不会只有今年这一个轮次，所以还不如提早自我了断，进入职业生涯的新阶段为好。