美国联邦制：竞争性联邦制的制度基础

大家好，我是魏知超。今天要为你深入解读的书叫做《美国联邦制》，副标题是“政府间的竞争”，作者是托马斯·戴伊，他是美国政治科学学会的前秘书长，也是美国最顶尖的政治学家之一。美国为什么能够长期地繁荣？我觉得今天这本书就揭示出了美国之所以能够长久繁荣的一个最重要的制度基础，那就是美国不是只有一个政府，而是有很多很多很多个政府。按照这本书里的统计，大概有83,000多个，这里面包括了50个州的州政府，还有3,000多个县，将近2万个市的市政府，16,000多个镇，14,000多个学区，还有将近3万个负责供水、消防、公园、公交之类这些各种事务的特别区，它们都有各自的治理机构。

你可能会说，这有什么奇怪的？哪里不都是这样的吗？不对啊，美国的这些大大小小的各级政府非常特别，它们不是中央政府，不是上一级政府的下属，而是各自独立的实权机构，它们相互之间都不太管得着，它们各自收税，各自花钱，各自决定学校应该怎么办，警察应该怎么配，路应该怎么修。它们有一部分会有相互重叠，更多的是相互独立。但更加重要的是，这些政府之间会展开非常激烈的竞争。作者戴伊说，你可以把这8万多个政府看成是一个巨大的自由市场，每个政府其实都是在这个自由市场上在兜售一个套餐，套餐里边包括你要交多少税，这些税可以换来一个什么样的生活，我们这个政府会为你提供哪些公共服务。而你一个居民、一个纳税人，或者是一个企业主，你就是这个市场上挑三拣四的顾客。顾客如果对商品不满意，是随时可以换一家店消费的。而在美国呢，你对一个政府不满意，你就可以搬走，搬到税更低的州，搬到学校更好的学区，搬到治安更好的镇。而且美国人真的非常乐意这么做，每5年就有9%的人口跨州迁徙。这种体制就被作者戴伊称为竞争性联邦制，这是美国非常特别的政治体制，而我个人觉得这个东西可以说就是美国的国本了。

退出权约束政府行为

这里边其实有一个很深刻的道理，作者戴伊说，民主制度里最有力的约束其实根本就不是选票，而是“退出权”，你能走比你能够投票其实要管用100倍。选票要等上4年，要凑够多数，要跟利益集团博弈，而你拍拍屁股就走这件事，跟选票比起来，那几乎就是即时发生的，你很快就能够搬走，或者哪怕是一个企业不能够随时搬，只要它威胁要搬走，它的威力就非常大。所以呢，只要人们真的会走，政府就不得不在意你想要什么。于是呢，这几万个政府就变得非常像是，一个市场上自由竞争的商家，它们就要使出浑身解数来留住顾客。退一步讲吧，哪怕真有那种烂泥扶不上墙的政府，那种商家，那顾客起码也有权不在你这里消费嘛。

竞争逼政府变好

那今天这期节目接下来要讲的就是这样一个全世界最特殊的自由竞争政府体系是怎么样运转起来的，竞争为什么能够逼着政府变好？选举做不到的事，为什么它能够做到？以及这套机制为什么是美国长期繁荣的一个非常重要的制度基础。然后节目的后半段也会讲到这个故事的另外一面，那就是今天美国的联邦政府权力在一步一步地扩大，它正在侵蚀这样的一套系统。

州与州间的政策差异

而如果你跟我一样，是一个在中国大陆的改革开放年代成长起来的人，那刚才这个机制你听起来是不是莫名的熟悉啊？那这一点我会在今天节目的最后做一点点小的展开。那我们就先来感受一下美国这些地方政府之间的竞争到底是一个什么样的局面。美国这几万个地方政府之间的相互竞争最直接的一个证据就是美国各州之间巨大的政策差异。美国照理说是一个统一的国家，50个州的政策应该差不多，但其实完全不是。新罕布什尔州的总税负只占居民收入的7.6%，而纽约州是14.6%，是将近一倍的差距。密西西比州在福利上一个月给一个四口之家不到200美元，而纽约州给500多。有些州根本就没有所得税，有些州不收销售税，组合五花八门。这个差异之大，大到你从一个州搬到另外一个州，你的生活成本和你能够享受到的公共服务可以发生根本性的变化，这个变化可能比你从美国搬到加拿大还要更大。而且这些差异并没有随着时间缩小。照理说今天的世界信息流通这么快，那各个州会不会慢慢地趋同呢？作者戴伊就检验了过去几十年的趋势，结果发现各个州在支出、税收、福利上的离散程度基本上没有收敛的迹象。为什么呢？因为居民、纳税人他们本身的偏好就是各有不同的。比如有些人就愿意多交一点税来换更好的公立学校，但有人就宁可税低一点自己攒钱送孩子上私校。如果全国只有一个统一的标准，那就只能够让一部分人满意。而50个州，每一个州里的各个县、各个市都各搞各的，那反而能够让更多人找到适合自己的那个“政策套餐”。经济学家蒂布特在1956年的一篇经典论文里就说过这个道理，他说只要这种分散的、小政府数量足够多，而居民能够在他们的辖区之间自由地移动，那每个人最后都能够找到一个最接近自己偏好的地方。而美国这83,000多个大大小小的政府和类政府的机构提供的就是满足五花八门的口味的那种多样性。

政府对需求的敏感性

但它的厉害之处不仅仅在于它提供了多样性，提供了差异。作者戴伊说，更加惊人的是，它让政府对居民的需求变得异常的敏感。比如说教育开支，教育是美国的州和地方政府最大的一笔开支，占它们总支出的35%。作者戴伊就对美国的50个州分别做了统计分析，结果发现在37个州，教育支出变化最重要的决定性因素就是学龄人口的变化，就是你这个地方的孩子一多了，当地的学校支出就会跟着涨，你这里的孩子变少了，支出就会缩减。在全国的汇总数据上，这个简单的关系甚至能够解释教育支出年度变化的92%。也就是说，地方的教育开支几乎是完全跟着需求来变动的。我们想想啊，全世界有多少政府部门的预算是真正跟着需求走的？对绝大多数政府来说，钱花出去容易，收回来难。部门设置起来了，就撤不掉了，编制给了，就再也减不下来了，预算涨上去了，就变成了未来的“基数”，只有增量，没有减量。世界很多其他地方的政府，包括美国的联邦政府，都是这个德行，不然马斯克的那个政府效率部怎么就成了他的滑铁卢呢？但是啊，美国的州和地方政府却做到了这件非常反常的事，当地的需求涨，政府的支出就涨，需求降了，支出就真的降。而美国的联邦政府支出几十年来就只有膨胀，从来没有发生过实质性的收缩。那为什么州和地方政府能够实现这点？联邦政府就不行呢？答案就是竞争嘛。比如说一个州如果它的教育支出是只涨不降的，那它的税就必然要往上走。税一涨，当地的居民连同雇佣他们的企业就会开始算账，隔壁的州是不是更加划算呢？这个账一算，脚就开始发痒了，我是不是可以搬走呢？那州政府知道你的脚一定会痒的，所以它不敢太胡来。但是联邦政府呢？联邦政府这家店啊，店门外是高到一般人，根本就爬不上去的篱笆。如果对美国的联邦政府不满意，那绝大多数人几乎都不可能搬到另外一个国家去，跨国移民的各种隐性的、显性的成本是绝大多数普通人根本无力负担的。所以呢，联邦政府就像是一个垄断商家，它不怕你走，所以它很多时候就不用在乎你到底想要什么，限制联邦政府的力量就少了一大块。除了这种顾客能够随时脚底抹油之外，州政府还有一个联邦政府没有的硬约束，那就是几乎所有的州都有法律要求要平衡预算。州政府还有那些更小的政府类政府机构，它们不能像联邦政府那样大把地借钱来寅吃卯粮，它们是真的花多少就得收多少的。而这就进一步加剧了竞争的力度。你没有印钞机啊，你收的每一分钱都是从居民口袋里掏来的，所以你花的每一分钱都必须让居民觉得值，一旦他们觉得不值，他们就会走。而且越是小的辖区，居民就越是容易集体行动起来，采取行动来限制政府的权力。这就是奥尔森在《集体行动的逻辑》那本书里讲的道理，小集团的力量其实比大集团要大得多。1978年的时候，加州的选民就发动过一次非常著名的“税收起义”，就是加州历史上大名鼎鼎的“第十三号提案”，加州选民直接用公民投票把财产税的上限写进了州宪法。这股旋风后来就席卷全美了，有十几个州都跟着推出了类似的税收限制的法案。这是居民们用一种比搬走更加激烈的方式告诉政府，你们拿得太多了，你们给我老实一点。而这种选民们的集体行动往往只有在比较小的辖区才可以办得到。这些呢，就是为什么美国那些从州政府以下的各种零零碎碎的小政府比联邦政府的行事风格要务实得多、收敛得多的原因。

选举与结构性约束

作者戴伊问了一个很少有人认真思考过的问题，他问如果竞争是约束政府最有效的机制，那么选举呢？我们一直被教育说民主的核心就是投票，不喜欢现任政府，那你把它选下去就行了，选共和党就减税，选民主党就增加福利对吧？但戴伊说其实现实完全不是这么回事。他把美国50个州过去30年的税收数据全部翻了一遍，结果发现，在州的层面上，哪一个党掌权对于税收政策竟然没有任何显著的影响。注意啊，不是影响不大，是在所有的50个州当中，没有一个州表现出民主党上台就加税，共和党上台就减税的那种统计规律，一个都没有。这非常反直觉是吧？比如说加州的里根在当州长的第二年，全州的税收猛涨了33.8%，这可是里根啊，后来当了总统之后全美国最著名的减税总统啊。再比如说还有纽约州的州长洛克菲勒，亿万富翁啊，是个共和党，他在任期间年均税收增长11.5%，远远高于后来民主党州长凯瑞的7.5%。这样的例子遍地都是。其实经济学家安东尼·唐斯早就解释过这是为什么，因为理性的政党都会选择在选举中不断地向中间靠拢，因为中间选民往往是能够决定他上还是下的关键少数，所以他们的很多立场会说得很模糊，把他们的政策埋在所谓的“含糊的迷雾”里，就是一通云山雾罩，既能稳住自己的基本盘，又不得罪中间选民。然后等到他真正上台了，那约束他们的就不是每四年一次投票给他们的选民了。选民这个时候甚至都搞不清楚具体这是谁的政策，它到底是要干啥？这个时候约束州长的是那些刚性的结构性的约束，就是要不要平衡预算啊？税加到什么程度企业会跑啊？邻州在做什么？隔壁州如果降税，我敢加吗？这些才真正决定了一个州长的行为。所以啊，你投票选谁，对于政府拿你多少钱、给你花多少影响接近于零。选举决定了谁来当州长，这是没错，但它并没有决定州长的行为。那什么才管用啊？就是前面说的用脚投票才真的管用，居民可以搬走，资本可以流动，企业可以迁址，这才是真正能够伤到州长大人的大杀招。

权力打碎与自我纠错

其实这就是美国的建国之父们在200多年前就非常清楚的事情，麦迪逊在《联邦党人文集》里写道，人不是天使，你不能够指望掌权者自我约束，民主程序是控制政府的第一道防线，但光靠它远远不够，必须要有“辅助性的预防措施”。那什么是“辅助性的预防措施”呢？那就是把权力打碎，让政府之间相互竞争、相互牵制，选票管不住的事情，让竞争来管。这是一种在对人性的深刻悲观之上建立起来的制度安排。而今天这本书的作者戴伊用了一两百年后的一大堆数据证明了国父们的判断是对的。在所有那些被人们寄予厚望的权力制衡机制里，包括两党竞争、选民投票、舆论监督，这里面没有一个像政府间的竞争这样，有如此强大的数据上可以被证实的约束力。

州与州间的自动追赶

戴伊接着说，这种政府间的竞争带来了一个巨大的好处，那就是它促成了一种州与州之间自动相互追赶的机制。戴伊发现，在美国穷州总是比富州增长得更快。比如说在他写这本书的时候，密西西比州是全美国人均收入最低的州，但是呢，它的经济增长速度在所有的州里边排第一。各州的收入水平和增长率之间的相关系数是-0.84，这在社会科学里已经是非常惊人的高相关性了。那为什么穷州会追上来呢？因为穷州税低、地便宜、劳动力成本低，资本和企业就自然会往那里流动。竞争逼着各个州要找到自己的比较优势，而这个追赶过程是自动发生的，不需要什么中央计划，不需要产业政策，因为资本会自己算账。大神奥尔森在他的另外一本名著《国家的兴衰》里提出过一个理论，一个地方太长时间没有被打扰的话，就会积累出越来越多的利益集团、各种各样的行业协会、工会、职业许可、监管壁垒这些组织的存在，不是为了把蛋糕做大，而是为了保住它自己的那一块不被别人动到，于是它们就像动脉里慢慢沉积的斑块一样，会让经济越来越僵硬。戴伊的数据就确实印证了这一点，工会化程度越高的州，经济增长就越慢。美国东北部的那些老工业州啊，今天的锈带，它们的工会势力非常的庞大，监管层层叠叠，利益集团盘根错节，它们恰恰就是增长最慢的那一批州，而南部和西部的一些新兴州，它们的历史包袱很轻，利益集团还没有来得及扎根，它们反而跑得最快。竞争的妙处就在于，它允许这些“年轻的”州去挑战那些“硬化的”老州，用低税率和灵活的环境把企业和人口给吸走，然后反过来倒逼那些僵化的州不得不松动。

税负调节与试错成本

这种竞争压力最明显的就是表现在各州的税负调节上。戴伊发现了各个州不同时期的税负虽然总在波动，但是总是不会偏离正常值太远。他有一个比喻，他说各州的税负就有点像是一支护航船队，有几条船想跑到前面多收一点税，但是跑得太远了，企业和居民就开始往后面，几条低税的船上搬东西，搬的人一多呢，前面那条船发现经济在萎缩，那就只好减速退回来。而后面有些船呢，一度落得太远，公共服务太差，居民开始嫌弃，那它们也得想办法追上来。于是呢，整支船队始终就保持着一个大致的队形，没有一条船能够长期地脱队。也就是说，不同的政府提供了那种口味各异的套餐，这只是一方面，而另外一方面是竞争也保证了这些套餐的口味也不能够过于离谱，保证了它们不会变得过于“黑暗料理”。戴伊做过一个50个州的数据分析，结果他发现有46个州都表现出税负的增加与经济增长呈现出一种负相关，你一加税，经济就减速。纽约和马萨诸塞在70年代末到80年代初大幅的减税之后，都迎来了各自几十年来最猛的经济增长期。加州也有过类似的情况，而且高税州对于减税的反应是最敏感的，因为它们被高税收压抑的增长潜力是最大的。所以呢，你从时间上纵向地去看历史上不同的时期去做比较，那么税收的调节对于经济增长的作用是非常的明显的。但有意思的是，这里有一个很微妙的悖论，那就是你去做那种横向的比较，你是拿同一年的高税州和低税州它们的经济增长率去做比较，那差距就不是那么明显。为什么会这样呢？因为州与州之间的竞争本身就在阻止任何一个州走得太远，就是前面说的船队机制嘛，大家都被约束住了，所以你看不到真正的极端案例。这就好像是你想证明安全带能够救命，但因为大家都系了安全带，所以你看不到不系安全带有多惨，看不到灾难恰恰是这个机制在起作用的一个证据。

试错成本的控制

其实如果我们从更大的一个视角来看，美国的这50个州同时都在按照自己的方式运转，这就像是50间实验室在同时开工，每一个州都在用自己的真金白银在做政策实验，有的降税，有的加福利，有的搞产业补贴，有的开放赌博，有的加紧环保，然后呢，其他49个州都在旁边看着，你的实验成功了，我就学过来，你的实验搞砸了，我就尽可能地躲开。这就是联邦制最被低估的一个功能，它可以把试错的成本控制在一个州的范围内，而不是让全美国3亿人一起为同一个错误的政策买单。比如说有一个例子是，各个州的产业政策，很多州政府都喜欢推出一些产业政策，就是直接给一些特定的企业减税、发贷款、给补贴，号称这样就能够吸引企业来投资、创造就业。但戴伊却发现，他找不到任何靠谱的证据能够支持产业政策真的会促进就业和经济增长。也就是说，很多产业政策实际上都是白花钱。但好消息是，正是因为有了州与州之间的竞争，所以这种错误是可以自我纠正的。一个州花了很多这种补贴的钱，另外一个州根本就没有花，结果一比较，两个州差不多，那大家就都知道这个政策没有卵用了。但如果是联邦政府在全国来搞统一的产业政策，那你跟谁比去啊？这其实就是市场的自我纠错机制嘛，没有谁需要事先100%的确定什么样的政策是绝对正确的，你也不可能知道，但是竞争会帮你把正确的做法给筛选出来。

竞争的边界与福利再分配

有人总觉得政府多了就是浪费，就是低效，应该要统一管理。但是戴伊说，这恰恰搞反了。这样的一些重叠的混乱的几万个政府，它们就像是一个庞大的自由市场，它的效率不是来自于某一个中央规划者的英明决策，而是来自于这些市场参与者之间不间断的竞争和试错。那关于地方政府之间的竞争啊，还有一个常见的批评是，穷人会成为牺牲品，因为富人和企业对一个地方不满意，他们可以搬走啊，但是穷人搬不了，最后各州就会变成对富人的竞相讨好。这个担忧看起来非常符合逻辑，但戴伊说数据反映出来的情况却有点出乎意料。竞相讨好富人、讨好企业也许是一件好事，因为他发现各个州的福利支出水平是跟这个州的富裕程度最相关，一个州的人均收入越高，它的福利支出也越高，穷人得到的补贴也越多。所以也许真实情况是，是竞争把蛋糕给做大了，所以福利水平也就自然跟着上来了。不过戴伊也很坦率地承认，有一个领域竞争可能是帮不上忙的，那就是大规模的福利再分配，也就是不只是给穷人一些补贴，而是那种大规模的社会主义式的均贫富。道理很简单，如果一个州的福利特别慷慨，它就会吸引来大量需要领福利的人，同时赶走纳税大户，那竞争就会天然地惩罚这么搞的政府。所以在这种竞争的体制之下，各州的福利水平虽然是有高有低，但是它们总体上会趋向一个比较低的均衡，还是那个船队的逻辑嘛。那这算不算是一种竞争的缺陷呢？戴伊说，这要取决于你怎么看。如果你认为政府的首要任务是高效地提供公共服务，那竞争就是最好的制度安排。但是你如果认为政府的首要任务就是那种大规模的再分配，就是均贫富，那就确实需要一个垄断型的中央政府，只不过呢，你同时也得接受垄断带来的其他全部问题，包括但不限于效率低下、回应迟钝、预算膨胀、利益集团绑架政府。那这样的一套竞争性联邦制到这里听起来都相当的不错。