特朗普启动“外国敌人法案”的背景与争议

3月15日是星期六，我与一群朋友在山姆休斯顿国家森林徒步走了约20公里。由于刚下过雨，一些低洼路段变成了沼泽，大家在泥泞中跋涉，鞋上和裤脚上沾满了泥水，甚至有两名队友不慎掉入水中。临近结束时，大家已精疲力尽、饥肠辘辘，开始专门聊起美食。我开玩笑说，此刻我最想要一个“知识汉堡”外加一杯冰镇啤酒。开车回家的路上，我一边寻找汉堡店，一边收听新闻。新闻报道称，几个小时前，特朗普总统颁布了行政命令（Executive Order: 美国总统发布，具有法律效力的指令，无需国会批准），启动了战时外国敌人法案（The Alien Enemies Act: 授权总统在战争或外敌入侵期间拘留、重新安置或驱逐对美国构成威胁的外国人）。随后，国土安全部的两架飞机从德克萨斯州与墨西哥边境的哈林根起飞，分别飞往萨尔瓦多和洪都拉斯。飞机起飞不久，首都华盛顿联邦法院的一名法官勒令飞机掉头飞回美国。萨尔瓦多总统不久后在媒体上表示“可惜晚了”。美国各大报纸都在显著位置报道了这一事件，下午我在社区健身房时，墙上的电视新闻也在持续报道。

那么，外国敌人法案究竟是怎样一部法律？特朗普为何要在此刻启动它？飞机上载着何人？法官下令后，飞机为何拒绝返航？要理解特朗普为何此时启动这部法案，我们必须先了解其前身，即这部拥有227年历史的法律——它最初的名称是《1798年外国敌人法案》（The Alien Enemies Act of 1798）。

“外国敌人法案”的历史渊源：1798年的政治风云

美国于1776年宣布独立，1788年立宪并选出了第一任总统乔治·华盛顿。第二年，华盛顿就任第一届美国总统，做了两届共八年，于1797年卸任。他的副总统是约翰·亚当斯，亚当斯当选继任成为华盛顿之后的第二位美国总统。亚当斯的副总统是托马斯·杰斐逊，即《独立宣言（Declaration of Independence: 1776年7月4日由北美十三个殖民地发表，宣告脱离英国统治的文件）》的执笔人。

当时竞选总统和副总统的程序与现在完全不同。按照美国宪法，美国总统不是由普选（Popular Vote: 由全体公民直接投票选出）产生的，而是由选举团（Electoral College: 由各州选出的选举人组成，负责投票选出总统和副总统）投票产生。当时选举团由各州议会推举，每位选举团成员投两票，不分总统与副总统，只需写下两个人的名字，得票最多的当总统，得票第二多的就当副总统，第三名往后则被淘汰。1788年美国举行第一次总统大选，全国总共有69张选举人票，乔治·华盛顿得了69票，全票当选总统；第二名亚当斯得了34票，当选副总统。

显然，这种总统选举方式存在重大隐患：如果总统与副总统分属不同党派，政治观点对立，就会产生矛盾，政府就会内斗不断。乔治·华盛顿是美国的开国元勋，他全票当选总统。亚当斯虽然有雄心有个性，但他无法挑战华盛顿的权威。然而，开国总统卸任以后情况就变了。1796年美国举行第三次总统大选，亚当斯得票第一成为总统，杰斐逊得票第二成为副总统。亚当斯和杰斐逊都被认为是美国的国父，最初两人都是革命战友，亚当斯曾协助杰斐逊起草《独立宣言》。但是，这种革命友谊的小船在建国不久就翻了，两个人政治分歧越来越大，逐渐演化到针锋相对。

大家可以想象一下，如果总统与副总统政治观点针锋相对会是什么情况？如果回到亚当斯和杰斐逊的年代，就相当于现在的白宫总统是特朗普，副总统是贺锦丽；放到几年前，就相当于拜登是总统，特朗普是副总统；或者放到2017年到2020年的情况，就相当于特朗普是总统，希拉里是副总统。亚当斯当总统的时候，白宫已经建成，他成了第一位住进白宫的美国总统，但是他的副总统正是他的头号政治对手。

当时欧洲正发生法国大革命（French Revolution: 18世纪末法国爆发的社会政治革命，推翻了君主制），美国与法国关系相当紧张。反映到美国的国内政治，总统亚当斯主张中立，副总统杰斐逊则强烈支持法国革命，认为法国革命继承了美国革命的自由精神。美国和法国隔着大西洋，在海上剑拔弩张，战争随时可能爆发。杰斐逊在美国民众当中享有很高的声望，在舆论和媒体方面远远压过亚当斯，报纸压倒性地批评亚当斯。但是支持亚当斯的联邦党人（Federalists: 美国早期政党，主张建立强有力的中央政府）控制着国会。换句话说，就是副总统杰斐逊拥有报社舆论的支持，总统约翰·亚当斯拥有国会的支持。面对随时可能爆发的与法国的战争，面对国内舆论的激烈批评，同时也考虑到即将到来的1800年大选，亚当斯决定利用国会立法来对付国内的政治对手，就是对付杰斐逊，同时也对付国外的敌人，就是法国。

1798年“外国人煽动叛乱法”的四部法案

1798年，国会一口气通过了四个法案，每个法案都有个旗帜鲜明的名字，像《外国友人法》、《外国敌人法》、《规划法》、《煽动叛乱法》。这四个法案通称外国人煽动叛乱法（Alien and Sedition Acts: 1798年美国国会通过的四部法律，旨在限制外国人和压制对政府的批评）。亚当斯签字后，这四个法案就成了正式的法律。这四个法案针对的主要是两种人：第一种是在美国居住的外国人；第二种是批评美国总统的人，包括美国公民。

第一个法案是《外国友人法》（The Alien Friends Act）。这个法案的内容与它的名称正好相反，它名称叫外国友人法，实际上它是讲外国敌人的。它基本上授权总统可以单方面确定哪些住在美国的外国人对美国不友好、对美国的安全构成威胁，并把这些人驱逐出境。如果这些外国人不按时离开美国，可以判处三年徒刑。在执行这项法律方面，亚当斯总统并不是很积极，最积极的是他的国务卿。亚当斯的国务卿当时甚至提议用这部法律驱逐法国外交官，把法国的外交官一个也不剩统统驱逐。从后来的一些资料看，亚当斯好像是想用这部法律施压，让一些他不喜欢的法国人主动离开美国。这个效果很明显，当时不少侨居在美国的法国人主动离开，其中有哲学家、有文化名人、商人、记者，还有将军。国会在通过这部法律的时候设定了一个期限，有效期为两年，大致与亚当斯总统的任期同步。当然，托马斯·杰斐逊反对这项法律，说它是最可恶的一项立法，等于让美国回到了中世纪。因为杰斐逊的党派在国会不占多数，所以除了批评也不可能有什么作为。

那年通过的第二个法案就是《外国敌人法》（The Alien Enemies Act）。它授权总统在战争或外敌入侵期间，可以拘留、重新安置或者驱逐对美国构成威胁的外国人。这就是上周六特朗普总统启动的战时外国敌人法案。在简单介绍完另外两个法案以后，我们会详细讲一下外国敌人法案的情况。

第三个法案是《外国人规划法》（The Naturalization Act）。在这个法案之前，如果外国人想加入美国籍，必须在美国居住至少五年。这部新的《外国人规划法》把加入美国国籍的居住时间从五年延长到14年。

第四个法案是《煽动叛乱法》（The Sedition Act）。这个法案把印刷、传播、出版虚假、诋毁、恶意批评政府的言论入罪，最高可以判刑两年外加2000美元罚款。当时的2000美元大约相当于现在的5万美元。显然，这项法律属于以言治罪（Punishment for Speech: 因发表言论而受到惩罚），明显违反宪法第一修正案（First Amendment: 美国宪法修正案，保障言论、宗教、新闻、集会和请愿自由）的言论自由条款。但当时离美国最高法院判决马伯里诉麦迪逊案（Marbury v. Madison: 1803年美国最高法院判决的里程碑式案件，确立了司法审核权）还有五年。马伯里诉麦迪逊案是美国最高法院判决的最著名的一个案子，我们以后会讲到这个案子。在这个案子当中，美国法院确立了司法审核权（Judicial Review: 美国联邦法院审查立法和行政行为是否符合宪法的权力），就是美国联邦法院对行政当局、对国会立法有司法审核权，可以判定国会的立法、行政当局的做法是不是违反宪法。

在国会通过《煽动叛乱法》那一年，美国制度中还没有确立法院的司法审核功能，法院还不知道自己有权对国会立法和总统权利进行违宪审核，当然政客也不知道，民间更不知道。那时候美国的宪政民主还在攀山学步，国会可以滥用权力通过法律侵犯公民的宪法权利，法院还没有相应的制衡功能。当时对国会和总统的制衡主要是靠反对派和舆论，主要是靠政治斗争，靠报纸。值得一提的是，这部《煽动叛乱法》只保护总统，也就是说只保护亚当斯，不保护副总统，也就是说不保护杰斐逊。所以舆论不能批评亚当斯，一批评亚当斯就违反了《煽动叛乱法》，但是可以放开批评杰斐逊。国会为这个法案规定了两年的有效期，两年以后自动失效，这也是与亚当斯总统的任期同步。显然，《煽动叛乱法》是针对托马斯·杰斐逊的支持者来立法的。

依据《煽动叛乱法》，亚当斯政府起诉了26名杰斐逊的支持者，其中有出版商、有编辑、有记者、有政治活动人士，还有一位乱说话的醉汉。26名被告当中，有10人被最后判罪，最高刑期是判了18个月，罚款480美元。480美元约合现在的12000美元。这位被判刑18个月的杰斐逊支持者名叫戴维·布朗（David Brown），犯罪事实也并不复杂，大概相当于聚众寻衅滋事。他上街抗议《煽动叛乱法》，在街头立了一根自由柱，上面贴了七八条标语，其中有三句：“打倒美国暴君”、“让总统退休安度晚年”、“副总统万岁”。就这几句招来了18个月徒刑。最倒霉的是位打酱油的醉汉，名叫路德·鲍德温（Luther Baldwin）。那天他心情不错，多喝了几杯，兴致很高。一出门正赶上亚当斯总统出行视察，远处突然响了一枪，也不知道谁开的枪。隔着很远，这名醉汉兴致一来，在围观的群众当中就喊了一嗓子：“这一枪要是打到亚当斯的屁股上该有多爽！”警察就把他逮住，检察官起诉到法院。因为是喝醉了话多乱说话，就从轻发落，只判罚100美元罚款，相当于现在的2500美元，够他喝好几年酒。

亚当斯总统颁布《煽动叛乱法》并没有达到有效压制舆论的目的，反倒引起民间的巨大反弹。各地纷纷出现抗议、游行示威，一些报社的编辑和记者主动以身试法，在被起诉判刑后引起更广泛的舆论反弹。亚当斯和联邦党为这个法案付出了沉重的代价。亚当斯本来是为了压制反对的舆论，为竞选总统连任铺路，但这部法案最后却成了他政治生涯的滑铁卢。1800年他竞选总统连任失败，输给了杰斐逊。那是美国历史上短暂的公然立法侵犯言论自由的时段。

“外国敌人法案”的历史性启用与特朗普的“非战时”创新

在上面四部法案当中，现在唯一还有效的就是那部《外国敌人法》。去年特朗普在竞选期间曾经发誓，当选后第一天就启动这部古老的法案，驱逐非法移民。上周六，在上任50多天以后，他颁布了行政命令，启动了这部法律。特朗普不是第一位启动这部法律的总统，在美国历史上曾经有三位总统启动战时外国敌人法。

第一次是在1812年美英战争期间，麦迪逊总统启动了外国敌人法，主要是针对侨居在美国的英国人，要求他们必须去政府登记，详细报告个人和家庭的信息。在那场战争当中，英国军队长驱直入，占领了首都华盛顿，并放火烧毁了白宫。

美国政府第二次启动外国敌人法是在第一次世界大战期间，主要是针对侨居美国的德国公民、奥匈帝国的臣民，还有奥斯曼帝国的臣民。依据威尔逊总统的行政命令，当时有大约6000人被拘留，主要是德国人。拘留以后，他们被关押在集中营，直到战争结束。

美国政府第三次启动外国敌人法是在第二次世界大战期间。1941年12月7日，日本偷袭珍珠港。当天，小罗斯福总统连下三道行政命令，启动外国敌人法。第一道是针对日本侨民，第二道是针对德国侨民，第三道是针对意大利侨民，宣布侨居在美国的这三个国家的公民为外国敌人。外国敌人必须去政府部门登记，如果被怀疑对美国国家构成威胁，可以不经法院程序而被拘留、关押、驱逐出境。二战期间，总共有差不多3万1000名的日本、德国和意大利侨民被拘留，被关押在集中营，其中有数千人被驱逐出境。

在这里需要指出的是，外国敌人法只适用于侨居在美国的外国公民，包括绿卡持有者。这部法律不适用于已经归化的美国公民。二战期间，有不少居住在美国的日本侨民与德国侨民、意大利侨民一起被拘留关押，包括在上面说的那三万一千名的外国敌人里面，他们都不是美国公民。美国政府的这一政策都是依据《外国敌人法》这部1798年的立法。中文世界很多人熟知的12万名居住在西岸和夏威夷的日本裔美国公民被送往集中营关押，那不是依据战时外国敌人法，而是依据小罗斯福总统的9066号行政命令。那道行政命令直到1942年2月19号才颁布，而且并没有提及日本裔公民，只是授权军方划定军事区并强制迁移军事区内的居民。当时美国军方评估日本军队有可能入侵夏威夷和美国西岸，相关地区都被划为军事区。军方在执行这道命令的时候，选择迁移日本裔公民，把他们安置在位于内陆的集中营。

与外国敌人法针对居住在美国的外国公民不一样，小罗斯福总统的9066号行政命令并没有明确的法律依据。被强制迁移的日本裔公民起诉政府，美国最高法院判决政府的做法并不违反宪法。这个判决被后世认为是美国最高法院历史上的一大污点案例。讲上面这些主要是希望大家能分清这一点：战时外国敌人法只适用于居住在美国的外国公民，不适用于美国公民。它不是以种族划界，而是以国籍划界。在战争期间，总统颁布行政命令启动外国敌人法，划定居住在美国境内的外国敌人予以拘留、关押、驱逐，在历史上曾经有过上面讲的三次先例。这种做法并不像小罗斯福总统的9066号行政命令那么有争议。

特朗普不是第一个启动外国敌人法的总统，但他是第一个在非战争时期启动外国敌人法的总统。外国敌人法写得很清楚，要把外国侨民划定为外国敌人，必须是在美国与另外一个国家正式宣战或遭到另一个国家的入侵那种情况下才可以。根据美国宪法，与外国宣战的权利在国会，不在总统。但是总统可以打擦边球（Pushing the Envelope: 在规则或法律的边缘试探，以求达到目的），与外国不宣战之冲突。

特朗普的策略：将非法移民与外国政府挂钩

特朗普启动外国敌人法的直接目的是不经法院程序，直接把非法移民中的犯罪分子递解出境。要做到这一点，必须把这些犯罪分子与外国政府挂上钩，否则就没有办法启动外国敌人法，把非法移民中的犯罪分子定性为外国敌人。为了做到这一点，特朗普是从非法移民中的帮派犯罪分子入手。首先，他把几个帮派犯罪团伙定性为恐怖组织，并把他们与委内瑞拉的马杜罗政府挂钩。上周六颁布的行政命令首先痛惩委内瑞拉黑帮犯罪团伙TDA，称其杀人、绑架、勒索、贩毒，无恶不作。然后说这个犯罪团伙的背后就是委内瑞拉的马杜罗政府，他们不断渗透美国，推行马杜罗政府在美国制造混乱的政策。当然，马杜罗政府不承认他与黑社会有关，并把特朗普的行政命令与纳粹集中营相提并论。

特朗普的行政命令援引外国敌人法，把TDA黑帮成员定性为“外国敌人”（Alien Enemies）。这样一来，可以不经法院程序直接把他们抓捕、递解出境。但是这里又出现了另一个问题，就是委内瑞拉政府一般是拒绝接受被美国遣返的本国公民。美国必须寻找另外的递解出境目的地。几周前，美国国务卿马可·卢比奥（Marco Rubio）访问了萨尔瓦多和洪都拉斯，这两个国家同意接受被美国驱逐出境的罪犯，并把他们关押在本国的监狱中。在这方面，萨尔瓦多总统纳伊布·布克尔（Nayib Bukele）最为积极，与特朗普一样，他也是位网红总统，经常在推特上发帖。他仰慕特朗普，自称为哲学王（Philosopher King: 源自柏拉图《理想国》的概念，指拥有智慧和美德的理想统治者）。他答应接受300名非法移民中的TDA黑帮成员，美国政府为此向萨尔瓦多支付600万美元。

周六一大早，美国国土安全部准备把关押在德克萨斯哈林根拘留中心的一批罪犯递解出境，第一批送往萨尔瓦多，第二批送往洪都拉斯。国土安全部准备了两架飞机。代理黑帮成员的维权律师得到消息，请求首都华盛顿的联邦法院勒令政府暂停递解，等待法院审理。事发紧急，一位联邦法院法官口头下令暂停递解行动，如果飞机已经上天，必须掉头返航。然后法官就起草暂停递解的决定书。等法官在决定书上签字，政府检察官告诉法院，飞机已经飞离美国领空，法院对国际空域的航班没有管辖权。法院勒令政府的律师在周一下午4点，也就是几个小时前，向法院交代飞机起飞的详细时间。政府的律师以国家安全为由拒绝提供相关信息，但是口头保证在法官签发书面意见以后，没有新的递解航班起飞。递解黑帮罪犯的飞机是从德克萨斯州的哈林根起飞，那里离墨西哥边境只有20公里。飞机起飞两分钟后就飞离了美国领空。两架飞机起飞的具体时间至今仍然是个谜，一般估计可能是在法官下达口头命令后起飞的，赶在法官签发书面禁止令前飞离了美国领空。

联邦法院法官签发禁止令以后不久，萨尔瓦多总统布克尔就在推特上发帖说“可惜晚了”。随后他在推特上发了一个长帖，说一飞机238名委内瑞拉黑帮分子已经抵达萨尔瓦多，并被立即移送到监狱，至少关押一年，还可以延期。他特别提到美国为此付了一笔小钱，但是对我们来讲却是一笔大钱。

“宪法危机”的辩论与美国宪政民主的韧性

这个事件发生以后，代表原告的维权律师对媒体说，政府的做法已经接近宪法危机（Constitutional Crisis: 指一个国家的宪法或政治体系面临严重挑战，导致政府无法正常运作或基本原则受到威胁）。这种说法在社交媒体上开始传播，但美国的主要媒体在报道的时候只是引用维权律师的说法，有的在宪法危机后面还加了个问号。几位比较严肃的法律评论人并没有肯定说这造成了宪法危机。法院在走程序，政府的律师在上诉，来来往往仍然在法律的轨道上运转。至于递解出境的飞机在法院签发书面禁止令前起飞，显然是在打擦边球。在涉及外国人递解出境和拒绝入境的案件当中，这种打擦边球的做法虽然不是说屡见不鲜，但是并非绝无仅有。美国法律对于非公民的保护远低于公民，这充分反映在递解出境的案件当中。不过，这种擦边球如果继续打下去，会不会哪一天就触碰到宪法危机的红线，至少到现在还看不到。况且，整个案件的事实刚刚展开，最终八成会上诉到美国最高法院。在诉讼的这个阶段，大致是相当于电影刚刚开演一个片头。那些已经在喊宪法危机的人，就像一些心急吃热豆腐的观众，电影片头还没看完就已经确定了谁是好人谁是坏人，就已经在喊“坏人赢了，不得了了”。

那位代理原告的维权律师在案件刚刚开始就对媒体发出宪法危机之类的惊人之语，讲老实话，做法不是很专业。美国的宪政民主发展了249年，积累了一堆复杂的规则。有些规则是相互矛盾的，有些规则显然是过时的。但正是这一堆充满瑕疵的规则构成了美国宪政民主的骨架。政客要玩这种游戏，必须服从这些规则。在两个规则相互冲突的时候，免不了打擦边球。但毕竟有个边界在那，有道红线在那。如果政治对手之间自己解决不了问题，还有法院。这就是美国的民主，这就是美国的宪政。249年就是在政客之间、党派之间相互博弈的过程当中，很多规则不断地修修补补，就是这么一步一步跌跌撞撞走过来的。

有人是按照自己的好恶，而不是按照历史和政治现实来理解美国的宪政，来理解美国的民主。美国政治按照自己的喜好运转的时候就是宪政民主，不按自己的喜好运转的时候就不是民主，就不是宪政，就是宪法危机。美国的宪政民主有辉煌的篇章，也有不那么光彩的一页。像1798年以言治罪的《煽动叛乱法》，那可以说是国会立法的一个底线、一个洼地。美国宪政民主即便是在那个攀山学步的初创阶段，面临内忧外患，仍然顽强地活下来了，而且不断壮大，不断完善。到了今天，从各方面讲，美国宪政民主的根基和土壤都要比国会通过《煽动叛乱法》和《外国敌人法》的时代更坚实、更丰厚。回顾美国宪政民主的历程，有一点特别清楚，就是它不会按照任何人的好恶运行。不管你是谁，不管你是总统还是普通公民，如果民主只是按照你喜欢的轨道和方式来运行，那就不叫民主了，那叫专制。民主就是有你喜欢的，也有你不喜欢的。民主是可以让你自由公开地表达你的好恶、你的政治观点，自由公开地表达你喜欢哪个党派、你喜欢哪个政客，你不喜欢哪个党派、你厌恶哪个政客。至于宪法危机，在美国历史上不断有人讲，不断有人说，已经成为成年人的“狼来了”那种预言。但它具体是什么含义，是什么意思，到底是真危机还是危言耸听？美国历史上有没有过宪政危机？美国历史上到底有过几次宪法危机？我们会找时间专门讲一讲。